Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Delegacja z art. 159 pkt 6 u.g.n. wprost i bezpośrednio obejmuje określenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przepis § 58 § 1 rozporządzenia zakresu tego nie przekracza, nie jest też sprzeczny z przepisem ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych oraz technicznych możliwe jest uzananie,że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1372/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 marca 2022 r. nr DLI-IV.7615.95.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 3367 (trzy tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1372/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 1 marca 2022 r., nr DLI-IV.7615.95.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził organu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] na odcinku: węzeł [...] - granica miasta (km 0 + 000 - km 4 + 820,93) etap II" objęto nieruchomość położoną w W., w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0031 ha, która stanowiła własność M.D., I.S. i K.M.

W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 marca 2021 r. ustalił na rzecz byłych właścicieli w wysokości odpowiedniej do ich udziałów w prawie własności odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości i powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zobowiązując Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 25 listopada 2020 r. wykonanego na zlecenie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Miasta Stołecznego Warszawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 1 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 25 listopada 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z 10 grudnia 2021 r. biegła potwierdziła aktualność operatu. Przy ocenie operatu szacunkowego miano na względzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; dalej: rozporządzenie). Sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy organ ocenił jako nie zawierający nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Uwzględniono w nim cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz stan jej zagospodarowania, a także stan prawny nieruchomości. Autorka operatu wyjaśniła przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Przedłożona opinia rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości.

Miasto Stołeczne Warszawa w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: skarżący) zarzuciło wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. W skardze zgłoszono zastrzeżenia do wysokości ustalonego odszkodowania na podstawie budzącej wątpliwości wyceny biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 1 marca 2022 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, który może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.; przy czym operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z regulacji ustawowej wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony łącznie przez okres 24 miesięcy, pod warunkiem, że w tym okresie nie wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., przy czym po upływie 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził i dołączeniu do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W ocenie Sądu I instancji, klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego należy umieścić w samym operacie i dołączyć do tego operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., o czym należy umieścić wzmiankę w operacie. Tymczasem, w niniejszej sprawie, zaskarżoną decyzję wydano po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu z 25 listopada 2020 r., a w operacie tym, po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, nie umieszczono klauzuli potwierdzającej aktualność operatu. Z treści operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W materiale dowodowym sprawy znajduje się pismo rzeczoznawcy majątkowego, opatrzone datą 10 grudnia 2021. r., w którym rzeczoznawca informuje, że operat szacunkowy odpowiada prawu wraz z dokumentem zatytułowanym: "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2020 r. Rep. [...] części nieruchomości gruntowej, która z mocy prawa stała się własnością Województwa Mazowieckiego na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 482/II/2015 z 30 listopada 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...]". W treści tego pisma wskazano, że "potwierdzam aktualność operatu szacunkowego w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami [...]". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 25 listopada 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., albowiem stosowna klauzula nie została umieszczona w operacie szacunkowym, jako jego integralna część, dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższe odnosi się także do zamieszczonej w piśmie analizy, która powinna być dołączona do operatu.

W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że ocena operatu szacunkowego sporządzonego 25 listopada 2020 r., jako miarodajnego dowodu w sprawie, została dokonana wbrew brzmieniu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Błędna ocena organów co do prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 25 listopada 2020 r., gdy operat ten nie spełniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji (1 marca 2022 r.) wymagań określonych w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., skutkowała przyjęciem przez organ odwoławczy za podstawę ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, którego nie można było uznać za dowód wartości nieruchomości, utracił on bowiem walor aktualności. Z tego względu Sąd I instancji zobowiązał organ do ponownego przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego, następnie przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych i zasad postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm.; dalej: u.g.n.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego przy wydawaniu decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu, w oparciu o który możliwe było ustalenie odszkodowania, gdyż nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że nieuprawnione jest stanowisko Sądu, jakoby znajdujące się w aktach sprawy odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, opatrzone datą 10 grudnia 2021 r. i zatytułowane: "Klauzula dotycząca operatu szacunkowego", w treści którego wskazano m.in., że: "Potwierdza się aktualność opracowanego operatu szacunkowego" i do którego dołączono "Analizę potwierdzającą, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.", nie spełniało ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 25 listopada 2020 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepisy ustawy nie precyzują sposobu dokumentowania analizy dokonanej przez rzeczoznawcę w procesie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego, ani formy w jakiej klauzula aktualizacyjna powinna zostać umieszczona w operacie szacunkowym. Natomiast zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Nie było więc podstaw aby stwierdzić, że działania rzeczoznawcy w zakresie potwierdzania aktualności operatu szacunkowego były nieprawidłowe. Klauzula aktualizacyjna oraz stosowna analiza zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego, których częścią jest operat szacunkowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto st. Warszawa wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji jego niewłaściwego zastosowania. Nie jest natomiast trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 156 § 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było uznanie, że podstawą decyzji o ustaleniu odszkodowania był operat pozbawiony waloru dowodowego, a to ze względu na upływ terminu 12 miesięcy od jego sporządzenia i jednoczesny brak skutecznej aktualizacji. Sąd I instancji uznał, że decyzja o odszkodowaniu została wydana bez ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że w sprawie doszło do upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, zatem powstała kwestia jego aktualizacji. Fakt upływu 12 miesięcy od sporządzeni operatu szacunkowego i skutki z tym związane nie były przedmiotem kontrowersji, zatem stawienie zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n. nie jest uzasadnione.

Okoliczności faktyczne związane ze sporządzeniem operatu i jego aktualizacją nie są sporne. Operat Rep. [...] dotyczący wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby prowadzonego postępowania odszkodowawczego został sporządzony 25 listopada 2020 r. Na etapie postępowania odwoławczego Minister Rozwoju i Technologii pismem z 18 listopada 2021 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu, a w przypadku jej potwierdzenia, o nadesłanie stosownej klauzuli wraz z analizą, a także kopii dokumentu ubezpieczenia, o jakim mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n. Odpowiedź rzeczoznawcy została nadesłana pismem z 10 grudnia 2021 r. Dołączono do niego "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2020 r., Rep. [...]", zawierające w swej treści klauzulę potwierdzającą aktualność operatu. Przedłożono też dokument oznaczony jako "Analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.". Materiały te dołączono do akt sprawy w kolejności wynikającej z podejmowanych czynności, na egzemplarzu operatu znajdującym się w aktach sprawy nie poczyniono żadnej adnotacji o ich wpływie.

Sąd I instancji uznał, że taki sposób potwierdzenia aktualności operatu nie odpowiada ustawowemu warunkowi, albowiem klauzula aktualności nie została umieszczona w samym operacie jako jego integralna treść. Z treści operatu nie wynika także, aby została do niego dołączona analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji, zarówno umieszczenie klauzuli, jak i dołączenie analizy powinno znaleźć potwierdzenie w treści operatu.

Stanowisko takie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w jej uzasadnieniu zaś wskazano w szczególności na regulację § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio, zatem rzeczoznawca podpisuje klauzulę i analizę oraz nanosi w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę ich sporządzenia.

Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę został wprowadzony ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492) z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Kolejna zmiana wprowadzona ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509) tego warunku nie zmieniła, nadal potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie. Nowelizacja rozszerzyła natomiast przesłanki aktualizacji przez wprowadzenie warunku, że następuje ona również przez dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Ustawą z 28 listopada 2003 r. dokonano również zmiany art. 159 u.g.n., zawierającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia regulującego zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. Od 22 września 2004 r. art. 159 pkt 6 u.g.n. stanowi, że wskazany w przepisie organ w drodze rozporządzenia określi w szczególności sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności. Ustawodawca wprost postanowił zatem, że regulacja ustawowa dotycząca aktualizacji operatu nie jest wystarczająca, wymaga uszczegółowienia i udzielił w tym zakresie delegacji W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r., które weszło w życie 22 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przepis § 58 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji. Uzupełniająco można wskazać, że również Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) w § 83 stanowi aktualnie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego.

Stan prawny na przestrzeni lat, począwszy od 22 września 2004 r. kształtuje się zatem w taki sposób, że na poziomie ustawowym art. 156 ust. 4 u.g.n. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu przez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę. Jednocześnie ustawodawca nie uznaje tej regulacji za wystarczającą, albowiem w art. 159 pkt 6 u.g.n. udziela delegacji do uregulowania w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu. Zaś przepis wykonawczy w tym zakresie stanowi, że potwierdzenie aktualności następuje przez dołączenie do operatu stosownej klauzuli, w której rzeczoznawca aktualność potwierdza.

W dotychczasowym orzecznictwie dokonanie aktualizacji operatu przez dołączenie do niego pism rzeczoznawcy zawierających jego oświadczenie co do aktualności operatu nie było kwestionowane (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2197/17, wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., I OSK 1062/17, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., I OSK 608/17).

Stawiając tezę, że klauzula aktualizacyjna powinna być umieszczona w dotychczasowym operacie szacunkowym, Sąd I instancji nie odniósł się kompleksowo do regulacji normującej tę kwestię i pominął przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten jest powszechnie obowiązujący i został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawodawca uznał, że zawarte w ustawie postanowienie o umieszczeniu klauzuli aktualizacyjnej w operacie nie jest wyczerpującą regulacją i przekazał do kompetencji organu władzy wykonawczej ustalenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Odpowiada ona na pytanie, w jaki sposób ma dojść do umieszczenia w operacie klauzuli aktualizującej. Wszak samo uregulowanie ustawowe nie udziela odpowiedzi, w jaki sposób rzeczoznawca miałby nanieść klauzulę aktualizacyjną na znajdujący się w aktach egzemplarz operatu. Jest to wszak dokument w aktach sprawy, czy organ miałby wyłączyć ten dokument, dekompletując akta i przesłać operat rzeczoznawca celem naniesienia klauzuli? W jaki sposób organ powinien weryfikować tożsamość treści operatu odesłanego z dokumentem pierwotnym? Czy może rzeczoznawca powinien nadesłać kolejny egzemplarz (odpis) operatu wraz z naniesioną klauzulą i w ten sposób w aktach znalazłyby się dwa egzemplarze operatu (których tożsamość co do zawartych treści wymagałaby przy tym jakiejś weryfikacji)? A może organ powinien wezwać rzeczoznawcę do osobistego stawiennictwa w swojej siedzibie, celem naniesienia klauzuli na operat znajdujący się w aktach? Możliwe do postawienia pytania o sposób opatrzenia operatu klauzulą wskazują, że regulacja ustawowa nie jest wystarczająca do udzielenie odpowiedzi, w jaki sposób powinno nastąpić potwierdzenie aktualności operatu.

Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie jest funkcjonalne, skoro dysponentem akt postępowania nie jest rzeczoznawca, ale organ administracji. Operat stanowiący dowód w sprawie jest elementem akt sprawy, którymi dysponuje organ. Umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w operacie, jak tego wymaga Sąd I instancji, może zatem nie być możliwe dla rzeczoznawcy, w pewnych sytuacjach może łączyć się w utrudnieniami organizacyjnymi (dojazd rzeczoznawcy do siedziby organu, konieczność opatrywania klauzulą operatów znajdujących się w aktach różnych organów). Preferowane przez Sąd I instancji rozwiązanie mogłoby wymagać albo wydania operatu z akt sprawy celem przekazania rzeczoznawcy do naniesienia klauzuli, albo wzywania rzeczoznawcy do stawienia się w organie, celem naniesienia klauzuli na operat. Każda z tych sytuacji, w złożonych sytuacjach faktycznych, mogłaby być źródłem utrudnień w sprawnym uzyskiwaniu weryfikacji aktualności operatu.

Należy też zwrócić uwagę, że operat jest opracowaniem o rozbudowanej treści, zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera przy tym regulacji dotyczących formy operatu, w szczególności wymogu opatrzenia go kartą tytułową czy nawet trwałego połączenia. W praktyce operat przyjmuje zatem postać wielostronicowego opracowania, w którym przedstawione zostają poszczególne kwestie związane z wyceną nieruchomości. Ustawa nie reguluje szczegółowo treści klauzuli aktualizacyjnej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia, klauzula zawiera oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności operatu szacunkowego, a na mocy odpowiedniego stosowania § 57 rozporządzenia, podpis rzeczoznawcy oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowania też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart, zwłaszcza że przepisy dotyczące operatu nie wymagają trwałego połączenia poszczególnych kart czy oprawienia operatu.

Ze wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt: I OSK 1820/19, I OSK 1821/19, I OSK 1822/19, I OSK 1823/19, I OSK 1824/19, I OSK 1825/19, I OSK 1826/19, I OSK 1827/19, I OSK 1828/19, I OSK 1829/18, I OSK 1830/19, I OSK 1831/19, I OSK 1832/19, I OSK 1833/19, I OSK 1834/19, I OSK 1835/19 oraz w wyrokach z dnia 30 stycznia 2026 r., I OSK 357/23, I OSK 356/23, I OSK 360/23, I OSK 359/23, I OSK 358/23, I OSK 361/23, a także z dnia 9 lipca 2025 r., I OSK 1895/23. W wyrokach tych postawiono tezę o braku zgodności regulacji § 58 ust. 1 rozporządzenia z art. 156 ust. 4 u.g.n. i wskazano, że rozporządzenie - jako akt wykonawczy - nie mogło i nie może modyfikować art. 156 ust. 4 u.g.n. będącej aktem prawnym wyższego rzędu, bez zawartej w tej ustawie wyraźnej podstawy prawnej do takiej modyfikacji. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie.

Stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach oznacza w konsekwencji odmowę zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej przez sąd. Możliwość taka leży w uprawnieniach sądu, związanego Konstytucją i ustawami, wymaga jednak stwierdzenia niezgodności między przepisem rozporządzenia i przepisem ustawy lub przekroczenia granic upoważnienia. Takiej niezgodności między art. 156 ust. 4 i § 58 ust. 1 rozporządzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma. Ustawodawca, udzielając delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu uznał, że regulacja rangi ustawowej, zawierająca w art. 156 ust. 4 u.g.n. wskazanie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, nie jest wystarczająca. Delegacja z art. 159 pkt 6 u.g.n. wprost i bezpośrednio obejmuje określenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przepis § 58 § 1 rozporządzenia zakresu tego nie przekracza, nie jest też sprzeczny z przepisem ustawy.

Posłużenie się odmiennymi sformułowaniami "umieszczenie klauzuli w operacie" i "dołączenie klauzuli do operatu" nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy. Ograniczenie się do poziomu semantycznego nie jest wystarczające do wykazania, że w analizowanej kwestii regulacja podustawowa jest niezgodna z ustawą czy zmienia przepis ustawy. Przy uwzględnieniu charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych oraz technicznych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozważanym przypadku prawodawca w akcie wykonawczym uniknął powtórzenia regulacji ustawowej, posługując się odmiennym terminem, a jednocześnie uregulował sposób potwierdzenia aktualności operatu (przez co nie naruszył granic upoważnienia) i sposób umieszczenie klauzuli w operacie (przez jej dołączenie). Posłużenie się w ustawie i rozporządzeniu odmiennymi terminami nie jest zatem wystarczającym argumentem dla przyjęcia, że między tymi regulacjami zachodzi relacja sprzeczności, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania hierarchicznej reguły kolizyjnej i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy ma zawsze charakter indywidualny, jest sporządzany w ramach konkretnego postępowania, dotyczy określonych nieruchomości i znajduje się w aktach tego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi wielostronicowe opracowanie połączone w taki sposób, że możliwe jest wypięcie bądź wpięcie dodatkowych stron. Sporządzona na odrębnej karcie klauzula aktualizacyjna precyzyjnie identyfikuje operat, którego dotyczy i znajduje się w tych samych aktach administracyjnych. Nie tylko nie budzi zatem wątpliwości, jakiego operatu klauzula aktualizacyjna dotyczy, ale możliwe jest nadto jej wpięcie do operatu. Kwalifikowanie takiej sytuacji jako naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy nie jest uzasadnione. Co najwyżej można przyjąć, że zadaniem organu było dołączenie klauzuli aktualizacyjnej, sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, do operatu znajdującego się w aktach sprawy. Pozostawienie jej w innym miejscu akt administracyjnych indywidualnej sprawy nie jest uchybieniem mającym istotny wpływ na jej wynik i nie świadczy, że szacowanie nieruchomości odbyło się na podstawie nieaktualnego operatu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby doszło do ustalenia odszkodowania istotnie w oparciu o nieaktualny operat, to taka wada stanowiłaby przesłankę nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie podstawę do jej uchylenia ze względu na naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywiście, zgodnie z aprobowanym i zasługującym na akceptację stanowiskiem, różnice w wykładni prawa nie prowadzą do skutku rażącego naruszenia w przypadku zastosowania jednej z alternatyw interpretacyjnych. Możliwe sposoby wykładni przepisów prawa, przeprowadzonej z poszanowaniem uznawanych dyrektyw interpretacyjnych, jeżeli prowadzą do konkurencyjnych rozumień, z których jedno ma świadczyć o niezgodności rozporządzenia z ustawą, a drugie pozwala na uznanie spójności systemu prawa, nie powinny być jednak również podstawą do odmowy zastosowania przepisu. Obowiązkiem sądu jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie próby ustalenia takiego możliwego rozumienia, które zapewnia systemową spójność regulacji. W omawianym przypadku taka możliwość istnieje i nie powinno dochodzić do uchylenia decyzji wyłącznie z tego powodu, że aktualizacja operatu została przeprowadzona przez dołączenie klauzuli aktualizacyjnej i wymaganej analizy (...) do akt sprawy, w której znajduje się operat sporządzony na potrzeby danego postępowania. Praktyka taka prowadzi również do negatywnych skutków praktycznych. Wobec organicznego okresu ważności operatów szacunkowych, z zasady wymusza sporządzenie nowego operatu, czyli powiela koszty postępowania z tym związane. Natomiast sąd ogranicza się do stwierdzenia faktu wadliwej w jego ocenie aktualizacji, pozostawiając w ten sposób poza zakresem kontroli całość postępowania i stanowisko organów. Prowadzi to to przedłużenia całego postępowania i pozostawia strony bez odszkodowania i bez merytorycznego stanowiska sądu w sprawie.

Jeżeli natomiast chodzi o wymóg dołączenia do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o jakich mowa w art. 154 u.g.n., to Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że operat nie zawiera w swej treści wzmianki o dołączeniu takiej analizy. Warunku takiego (wprowadzenia do treści operatu wzmianki o dołączeniu analizy) przepisy ustawy nie przewidują, przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast o dołączeniu analizy do operatu. Zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności zaś dokumentu z 10 grudnia 2021 r. pod względem treści obligatoryjnych dla tego rodzaju analizy, Sąd I instancji nie ocenił.

Nie podzielając stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, jak też w powołanych wyżej wyrokach, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r., I OSK 290/23 oraz 27 marca 2026 r., I OSK 587/23.

Następstwem przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 ust. 4 u.g.n. było wadliwe uznanie, że zakres postępowania dowodowego i ocena operatu jako podstawy oszacowania wartości oraz uzasadnienie decyzji nie są zgodne z przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające i standardy uzasadnienia, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Za uzasadnione w tej sytuacji należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.