IV SAB/Wr 72/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-29	
Data wpływu	2026-01-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Zobowiązano organ do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 16, art. 17; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. O. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 grudnia 2025 r. I. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. we Wrocławiu dopuściło się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 grudnia 2025 r. w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 11 stycznia 2026 r. B. O. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność M. S.A. we W. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 grudnia 2025 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. zwrócił się do organu m.in. o "udostępnienie do wglądu oraz wydanie kserokopii dokumentacji techniczno-prawnej związanej z przyłączem" zrealizowanym na nieruchomości, której jest współwłaścicielem.

Pismem z 22 grudnia 2025 r., powołując art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 a contrario oraz art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), organ odmówił udostępnienia i przekazania ww. dokumentów. Motywując takie stanowisko stwierdził, że żądane informacje i dokumenty nie mogą zostać udostępnione na podstawie przepisów u.d.i.p., albowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na to, że ich zakres dotyczy wyłącznie sprawy indywidualnej wnioskującego. Ponadto przedmiotem żądanej informacji jest pozyskanie szczegółowej wiedzy objętej prywatnością osoby fizycznej, do której należy przyłącze. Zatem również z tego względu przedmiotowe informacje i dokumenty nie mogą zostać przekazane ze względu na ograniczenie ustawowe dotyczące ochrony prywatności osoby fizycznej. Podsumowując swoje stanowisko organ uznał, że żądanie o udostępnienie informacji i dokumentów nie zostało złożone ze względu na troskę o dobro publiczne, czemu przede wszystkim ma służyć prawo dostępu do informacji publicznej, czy też lepszej ochrony interesu publicznego, ale wyłącznie ze względu na osiągnięcie własnych celów, a więc szczególnie określonych interesów indywidualnych. Stwierdził, że po przenalizowaniu zakresu żądania zawartego we wniosku "podjął decyzję" o odmowie udostępnienia informacji i żądanych dokumentów.

W skardze na bezczynność skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanych dokumentów, mimo że znajdują się w posiadaniu podmiotu realizującego zadania publiczne.

2. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy odmownej w formie zwykłego pisma, zamiast wydania decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne oraz obowiązkowe pouczenie o środkach odwoławczych, czym organ wprowadził wnioskodawcę w błąd co do przysługujących mu praw i naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

3. Art. 6 k.p.a. poprzez powoływanie się na rzekomą "ochronę praw autorskich" oraz "prywatność osoby fizycznej" w sposób sprzeczny z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, celem ukrycia nieprawidłowości w procesie odbioru przyłącza (niedopełnienie przez organ warunku weryfikacji zgody właściciela terenu) oraz podpisania umowy o dostarczanie wody z ww. nieruchomością.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W szczególności zakwestionował stanowisko, że w sposób wadliwy zakończył postępowanie w zakresie złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek oraz wydając swoje rozstrzygniecie wskazał jednoznacznie podstawę prawną w oparciu, o którą odmówił udostępnienia dokumentów. W jego ocenie wydane rozstrzygnięcie miało postać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku podmiotów takich jak organ nie ma podstaw prawnych do "formalistycznego podejścia" przy ocenie spełnienia wymogów decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a., ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w takich wypadkach stosuje się odpowiednio. Z kolei przesłane do wnioskodawcy pismo z 22 grudnia 2025 r. zawierało wymagane minimum elementów decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane we wniosku informacje mają walor informacji publicznej.

W świetle utrwalonego orzecznictwa dokumenty obejmujące lokalizację, funkcjonowanie oraz ustalony sposób przyłączenia odbiorców do sieci infrastruktury technicznej (wodnej, kanalizacyjnej czy energetycznej) są informacjami publicznymi, do których znajduje zastosowanie u.d.i.p. (zob. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., III OSK 2367/23, CBOSA).

Także wnioski o określenie warunków przyłączenia do sieci należy traktować jako informację publiczną, choć nie zostały one wytworzone przez organ. Wnioski te inicjują bowiem proces określenia zakresu prac projektowo-wykonawczych niezbędnych do przyłączenia wnioskowanego obiektu do sieci, co następuje poprzez wydanie warunków przyłączenia. Informacją publiczną są natomiast nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lipca 2022 r., II SAB/Po 80/22, CBOSA).

Oznacza to, że organ, który posiada takie dokumenty jest zobligowany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 3 w związku z ust.1 u.d.i.p.).

Spełnienie przesłanek: podmiotowej i przedmiotowej oznacza, że organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem, czego - zdaniem Sądu - nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej - co do zasady - udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku (udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej) albo też odmawia jej udostępnienia, wydając decyzję administracyjną (w tym z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnego interesu publicznego), lub w ten sam sposób umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Poprzestanie na odmowie realizacji żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji, bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Przy tym Sąd nie podziela stanowiska, z którego wynika, że jeśli celem wniosku dostępowego jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek nie dotyczy sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby zatem do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej nie może odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" wnioskodawcy (zob. wyroki NSA z: 8 maja 2024 r., III OSK 1119/23; 3 kwietnia 2024 r., III OSK 447/22, CBOSA).

Tym samym - w rozpoznawanej sprawie - oczywistą konsekwencją faktu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, aczkolwiek (tak jak to przyjął organ) objętą dyspozycją art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. (ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej), jest wykluczenie innych postaci załatwienia wniosku niż odmowa jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów art. 16 oraz art. 17 u.d.i.p.

Kwalifikując żądaną informację jako informację publiczną, która nie powinna zostać udostępniona z uwagi na treść art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. organ winien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a nie załatwić sprawy pismem informacyjnym z dnia 22 grudnia 2025 r.

Skoro organ jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p (czyli obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej), zobowiązany jest stosować przepisy tej ustawy, w tym również art. 16 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2024 r., III OSK 3338/23, CBOSA).

Przy tym zaznaczyć należy, że odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. w przypadku rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej oznacza stosowanie wszystkich przepisów k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, tyle że nie wprost, lecz odpowiednio.

Wynika z tego, że decyzja wydawana przez podmiot niebędący organem władzy publicznej powinna respektować wszystkie wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a.: 1) oznaczenie podmiotu; 2) datę wydania; 3 oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Przyjęcie stanowiska organu, że pismo informacyjne spełniało minimalne wymogi "decyzji" z uwagi na jej konstytutywne elementy, a tym samym załatwiło wniosek skarżącego, nie zasługuje na akceptację. Aprobując taką argumentację Sąd niweczyłby gwarancyjną rolę regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 u.d.i.p. Załatwienie sprawy pismem co prawda zawierającym konstytutywne elementy decyzji, ale nieposiadającym chociażby właściwego pouczenia o dopuszczalności skargi do sądu pozbawiałoby efektywnej ochrony wnioskującego o informację publiczną.

Sąd stoi zatem konsekwentnie na stanowisku, że negatywne załatwienie wniosku dostępowego, który – o czym była mowa wyżej – bezspornie dotyczy kwalifikowanej informacji publicznej, powinno przybrać formę procesowej decyzji, która respektuje warunki formalne określone w art. 107 § 1 k.p.a.

Reasumując, w sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w prawidłowej formie, co przesądza o tym, że - jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - dopuścił się bezczynności.

Sąd - w pkt. I sentencji wyroku - stwierdził bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego, a w pkt. III sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania go w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. O ile organ nie zmienia zapatrywania, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej to powinien wydać decyzję administracyjną, która będzie zawierała prawidłowe pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Marginalnie Sąd wskazuje, że skarga na bezczynność nie jest środkiem prawnym, w ramach którego rozstrzygana jest merytoryczna kwestia wystąpienia negatywnych przesłanek udzielenia informacji publicznej z art. 5 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt. II sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Organ nie zignorował wnioskodawcy, zaś sposób załatwienia wniosku wynikał - zdaniem Sądu - z błędnego rozumienia procedury związanej z udzielaniem informacji publicznej.

Orzekając jak w pkt. I-III sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. - dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, który uiścił, inicjując postępowanie sądowe. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.