Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 710/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DGN-IV-7644-34/14/MCz/KOZ-R/571 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną.

I.

Decyzją z 31 grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J.S.(skarżący, rzeczoznawca), kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 21 lipca 2014 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

II.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2015 r. sygn. VI SA/Wa 3028/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę rzeczoznawcy na ww. decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 2180/15 uchylił powyższy wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownym wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. VI SA/Wa 149/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje z 21 lipca 2014 r. i 31 grudnia 2012 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. II GSK 1377/18 oddalił ten środek odwoławczy. Wskazał jednakże, że z oceny i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r. wynika w szczególności, że organ prawidłowo ocenił uchybienia zawarte w kwestionowanych operatach szacunkowych, jednak nie uzasadnił wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej.

III.1

Ponownie badając sprawę, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, decyzją z 16 października 2019 r. nr DGN-IV-7644-34/14/AC/KOZ-R/571, na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. - dalej jako ugn, ustawa), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego J. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy.

III.2

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr DGN-IV-7644-34/14/MCz/KOZ-R/571 utrzymał w mocy decyzję z 16 października 2019 r.

IV.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 710/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę rzeczoznawcy na ww. decyzję Ministra z 13 grudnia 2021 r.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w warunkach związania prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Stwierdzono w nich przy tym, że organ dokonał prawidłowej oceny naruszeń, których dopuścił się rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatów szacunkowych. Powodem uchylenia uprzednio wydanych w sprawie decyzji był wyłącznie brak należytego uzasadnienia wymiaru orzeczonej kary.

Zdaniem WSA, gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 ugn od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 ugn jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej. Niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego.

Analiza uzasadnień kontrolowanych decyzji z 16 października 2019 r. i 13 grudnia 2021 r. prowadzi do wniosku, że organy wywiązały się z tego obowiązku. W uzasadnieniach tych szczegółowo opisano jakimi kryteriami organy kierowały się określając rodzaj i wymiar kary.

Wynika z nich przede wszystkim to, że ze względu na rażący charakter stwierdzonego naruszenia wynikającej z art. 175 ust. 1 ugn zasady nakazującej rzeczoznawcom majątkowym przy sporządzaniu operatów szacunkowych działanie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ale też "ze szczególną starannością" właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, konieczne było nałożenie kary dostatecznie dolegliwej. Ze względu na wagę naruszenia tej kardynalnej, sformułowanej wprost w powołanym przepisie zasady, nakazującej rzeczoznawcy zachować szczególną staranność we wskazanym obszarze działalności, WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że zastosowanie kary upomnienia albo nagany czyniłyby karę nieadekwatną do naruszenia i nie pozwalałoby na realizację podstawowych funkcji kary dyscyplinarnej. Stanowisko to potwierdzają również użyte przez organ argumenty o skutkach w sferze finansów i gospodarowania środkami publicznymi, jakie wiążą się z wadliwością operatów szacunkowych sporządzanych na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego do celu ustalenia odszkodowania.

Na skarżącego nałożono karę w wymiarze 4 miesięcy, zatem zbliżonym do jej dolnej granicy (od 3 miesięcy). W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy wyjaśniły z jakich powodów nie doszło do nałożenia kary łagodniejszej.

Organy oceniły postawę skarżącego, który powołuje się na zdobyte kwalifikacje i wieloletnie doświadczenie zawodowe, jednak nie dostrzega większości popełnionych błędów. Trudno przy tym odmówić organowi racji, skoro również na etapie skargi - pomimo prawomocnych wyroków sądów - skarżący nadal podnosi, że wyceny zostały sporządzone w sposób rzetelny i zgodnie z należytą zawodową starannością rzeczoznawcy majątkowego.

Kara dyscyplinarna nałożona na skarżącego decyzjami z 16 października 2019 r. i z 13 grudnia 2021 r. jest konsekwencją wadliwości operatów szacunkowych sporządzonych w 2010 roku. Powodem tego jest zasadniczo wadliwość wcześniejszych decyzji administracyjnych, skutkująca koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego przez sądy. Niemniej jednak przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają instytucję przedawnienia wyłącznie co do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (por. art. 194 ust. 1c ugn). Przesłanki jej zastosowania nie występują w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł rzeczoznawca majątkowy, kwestionując to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia oddalającego skargę skarżącego J. S. w sytuacji, gdy wydana przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzja będąca przedmiotem skargi nie jest zgodna z prawem,

b) art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia oddalającego skargę skarżącego J. S. i niedostateczne wyjaśnienie w treści pisemnego uzasadnienia wyroku, dlaczego zarzuty skarżącego nie zasługują na ich uwzględnienie,

c) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie wobec skarżącego postępowania w sposób nie biorący pod uwagę słusznego interesu skarżącego, z pominięciem zasady bezstronności i przy niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego istniejącego w sprawie, co poskutkowało orzeczeniem wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia go w obowiązkach służbowych na okres czterech miesięcy,

2. przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 175 § 1 i art. 178 § 1 i § 2 pkt 3 ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie tak przez organ administracji, a następczo przez Sąd, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał swoich czynności ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości,

b) art. 153 ugn i § 36 ust. 1 i 6, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 2 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że skarżący wykonując swoje czynności zawodowe nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów,

c) art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, że skarżący sporządzając wyceny nie dopełnił wymogów wskazanych w ww. przepisach.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

VI.

Skarga kasacyjna jest w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VII.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które w myśl zasady dyspozycyjności wyznaczają zakres kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

Sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa materialnego (nr 2 lit. a-c), które ze względu na specyfikę niniejszej sprawy, uprzednio dwukrotnie kontrolowanej przez sądy administracyjne, należy rozpoznać w pierwszej kolejności i łącznie, są chybione. Najogólniej rzecz ujmując, strona podnosi w nich naruszenia polegające na niezasadnym przypisaniu jej wadliwego działania w ramach podejmowanych czynności zawodowych szacowania wartości nieruchomości, braku należytej staranności, niedopełnienia obowiązków czy także niesprostania wymogom ustawowym.

W kontekście tych zarzutów należy jednak zwrócić uwagę, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie kwestia popełnienia deliktów zawodowych przy czynnościach szacowania wartości nieruchomości, została już prawomocnie rozstrzygnięta we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2180/15 podzielono argumentację organu, co do stwierdzonych uchybień w operatach przygotowanych przez skarżącego, w szczególności braku analizy rynku, charakterystyki i oceny cen rynkowych, w tym lokalizacji i sąsiedztwa, wpływających na poziom cen, nie opisano nieruchomości na poziomie ceny minimalnej i maksymalnej oraz ich cen rynkowych. Zarzucono skarżącemu, że we wszystkich operatach sporządzanych dla różnych lokalizacji przyjął te same ceny wyjściowe za 1 m². Pomimo więc uchylenia wyroku WSA (20 kwietnia 2015 r.), podzielono jego argumentację, że powyższe zachowania skarżącego stanowiły naruszenie zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 ugn.

Z kolei w wyroku z 22 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1377/18, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny ponowił tę ocenę, podkreślając że organ prawidłowo ocenił uchybienia zawarte w kwestionowanych operatach szacunkowych, ale nie uzasadnił należycie wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej.

Tym samym kwestia popełnienia deliktów dyscyplinarnych, została rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie sprawy skarżącego, która trzykrotnie była badana przez sądy administracyjne.

Niezasadne są zatem wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, zmierzające do podważenia tej wiążącej w sprawie oceny.

VIII.

W związku z powyższym, ocenie w niniejszej sprawie podlega to, czy w okolicznościach ustalonych przez organ, wymierzona kara dyscyplinarna 4 miesięcy zawieszenia uprawnień zawodowych, jest adekwatna do stwierdzonego przewinienia.

Oceny organu w tym zakresie, zaakceptowanej przez WSA, nie podważają sformułowane zarzuty procesowe nr 1 lit. a-c.

Po pierwsze, wadliwie strona podnosi naruszenie art. 1 p.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, normując zakres oraz kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie może zatem - co do zasady - stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mogłoby tak być wówczas, gdyby WSA przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli zaskarżonego aktu organu. W niniejszej sprawie nie można jednak Sądowi pierwszej instancji zarzucić wyjścia poza kryterium kontroli legalności działalności administracji publicznej (pod względem jej zgodności z prawem).

Po drugie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., związkowo powiązanego z art. 151 p.p.s.a. przypomnienia wymaga, że wskazany przepis, określający konstrukcyjne elementy uzasadnienia wyroku, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

Żaden z tych stanów nie zachodzi w niniejszej sprawie. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku, wbrew ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli jego prawidłowości. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a więc przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji publicznej, a także ocenę wyrażającą się w stwierdzonym braku ich naruszenia. Wbrew ocenie strony, argumentacja Sądu pierwszej instancji, zwłaszcza w kwestii związania wcześniejszymi judykatami, w których przesądzono, że skarżący dopuścił się uchybień zawodowych, w wystarczającym stopniu stanowi odpowiedź na zarzuty skargi, które kwestię tę ponownie próbowały poddać ocenie i weryfikacji, bez uwzględnienia wcześniejszych rozstrzygnięć. Wskazywanie obecnie na odmienności ocenianych nieruchomości (z powołaniem na wartość rynkową dla wymuszonej sprzedaży względem wartości rynkowej nieruchomości) nie stanowi jakiegokolwiek wyjaśnienia przypisanych skarżącemu uchybień, np. nieuzasadnionego przyjmowania jako nieruchomości porównawczej pojedynczych działek wchodzących w ich skład i ustalania dla tak określonych działek ewidencyjnych cenę za 1 m² jako średnią arytmetyczną każdego oświadczenia o wypłacie odszkodowania. Jest to ponowne wchodzenie w kwestię prawomocnie rozstrzygniętą na wcześniejszym etapie. Jednocześnie zaskarżony wyrok zawiera stanowisko odnośnie do wymierzonej skarżącemu kary, którego strona skutecznie nie podważyła.

Po trzecie, zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia zasad kodeksowych z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Po raz kolejny należy wskazać, że jego skuteczności strona upatruje w ponownym badaniu kwestii odpowiedzialności za przypisane wcześniej delikty zawodowe.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu, który skutecznie podważałby ocenę wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej. W tym zakresie należy wskazać, że stosownie do art. 175 ugn, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej (art. 178 ust. 1 i 2 ugn). W związku z tym mogą wobec niego zostać orzeczone kary dyscyplinarne określone w katalogu, który przewiduje ust. 2 art. 178 ugn.

Wynikająca z powyższych przepisów odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego, a zwłaszcza widoczna na pierwszy rzut oka gradacja kar dyscyplinarnych, uszeregowanych od najmniej dolegliwej do najbardziej doniosłej, wprowadza przy wymiarze sankcji element ocenny, który należy postrzegać zarówno w aspekcie przedmiotowym, skupionym głównie wokół charakteru czynu, jak również i podmiotowym, koncentrującym się wokół osoby sprawcy deliktu zawodowego. Owa ocena dotyczy przy tym nie tylko decydowania przez organ co do samej kary, którą należy wybrać z ww. katalogu, ale także odnosi się do sprecyzowania jaki jej wymiar orzec, jeżeli organ zdecyduje się sięgnąć po karę określoną "widełkowo", a taką jest kara z art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, którą zastosowano w niniejszej sprawie.

Należy więc podzielić stanowisko WSA, że orzeczony wymiar kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy, został ustalony w dolnej granicy zagrożenia ustawowego (od 3 miesięcy do 1 roku) i jest adekwatny do stwierdzonych prawomocnie naruszeń. Słusznie przede wszystkim podkreśla WSA, że skarżący, pomimo długotrwałości prowadzonych procedur, nadal powraca do kwestii prawomocnie rozstrzygniętych (popełnionych deliktów), próbując ją wzruszyć i poddać ponownej ocenie, co uzasadnia zastosowanie takiego środka oddziaływania jak orzeczony, gdyż upomnienie czy nagana nie odniosłyby zamierzonego skutku w aspekcie dostrzeżenia przez skarżącego naruszeń. Ocenę tę należy podzielić, zwłaszcza, że inaczej należy oceniać, z perspektywy popełnionych błędów i uchybień, rzeczoznawcę o stosunkowo krótkim stażu pracy, inaczej zaś tego, który w zawodzie pozostaje wiele lat, tak jak skarżący. W związku z tym zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy jest prawidłowe.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, zatem orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.