Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/22 oddalające wniosek W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r. znak: SKO.OŚ/4170/161/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia oddalić zażalenie.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r. znak: SKO.OŚ/4170/161/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 marca 2022 r. znak: GM-o.6236.1. 2020/2021/1 o nakazaniu W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] usunięcia odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]). W decyzji organu pierwszej instancji ustalono, że obowiązek zostanie wykonany w terminie 90 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

Jednocześnie w skardze Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że poniosła znaczne koszty nabycia produktów objętych kwestionowanym rozstrzygnięciem, w celu przeznaczenia ich dla makroniwelacji dzierżawionego terenu. Wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyzbycia się przez skarżącą materiałów niezbędnych dla prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, faktycznym pozbawieniem możliwości jej wykonywania (a więc i generowania zysku), a także wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów transportu i usunięcia magazynowanych materiałów. Przedmiotowa decyzja ma charakter nieodwracalny i w razie jej uchylenia niemożliwym będzie odzyskanie przez Spółkę magazynowanych towarów i wykonanie założeń prowadzonej działalności. Koszty usunięcia w/w materiałów naruszą natomiast stabilność finansową Spółki. Ponadto, pomimo, że zaskarżona decyzja w istocie odnosi się do usunięcia enumeratywnie wymienionych w niej materiałów, to krzyżowo prowadzone postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Prezydenta Miasta [...] w istocie zmierzają do zakwestionowania podstaw prowadzonej przez skarżącą działalności, poprzez stwierdzenie, że winna posiadać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, z czym Spółka się nie zgadza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1072/22 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a"), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W judykaturze wskazuje się, że w/w przepis nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Samo powołanie się przez skarżącego na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wystarczającym uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niezbędne jest zatem wskazanie na konkretne okoliczności, pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne. Wniosek powinien więc zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają ochronę tymczasową (por. np. postanowienie NSA z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1904/22).

Sąd pierwszej instancji uznał, że argumentacja przedstawiona we wniosku skarżącej Spółki, mająca uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie spełnia powyższych wymogów. Skarżąca ograniczyła swoje wywody do ogólnikowych twierdzeń, nie podejmując próby ich uwiarygodnienia dodatkowymi dowodami czy danymi. Z zaskarżonej decyzji wynika, że Spółka nie legitymuje się zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, tj. nie prowadzi działalności gospodarczej w tym zakresie. Jednocześnie, wedle poczynionych ustaleń, na nieruchomości znajdują się substancje zakwalifikowane przez organy administracyjne jako odpady (kwestia ta jest sporna między stronami), które – co warto zaakcentować – wykazują negatywny wpływ na środowisko. Skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji naruszy jej stabilność finansową ze względu na poniesione nakłady związane z nabyciem produktów (odpadów), a także kosztami transportu. Zwróciła również uwagę, że konieczność ich wyzbycia się oznaczać będzie faktyczne pozbawienie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Co jednak istotne, Spółka nie podała żadnych dodatkowych informacji, które pozwoliłyby na ocenę, na ile powyższe twierdzenia mają odzwierciedlenie w rzeczywistości. Nie wiadomo w szczególności, na ile będące przedmiotem postępowania odpady są niezbędne do prowadzenia jej działalności i jak wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na kondycję finansową Spółki, w tym czy w istocie zagrozi jej dalszemu funkcjonowaniu. Nie sposób również dokonywać oceny skutków wykonania przedmiotowej decyzji z uwzględnieniem następstw innych postępowań prowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W konsekwencji, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które umożliwiłyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne ustalenie, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wykonanie decyzji skutkuje powstaniem ryzyka wyrządzenia znacznej szkody i powoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na ten zarzut, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 6 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu zażalenia powtórzyła argumentację podniesioną we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nałożeniu na Spółkę nakazu usunięcia odpadów – nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.

Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że wyegzekwowanie nakazu usunięcia odpadów spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, a więc czy rzeczywiście zagrozi jej dalszemu funkcjonowaniu. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu Spółka wskazała jedynie ogólnikowo, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wyzbycia się przez skarżącą materiałów niezbędnych dla prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, faktycznym pozbawieniem możliwości jej wykonywania (a więc i generowania zysku), a także wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów transportu i usunięcia magazynowanych materiałów. W razie późniejszego uchylenia decyzji przez Sąd, niemożliwym będzie odzyskanie przez Spółkę magazynowanych towarów i wykonanie założeń prowadzonej działalności. Ponadto koszty usunięcia wskazanych materiałów naruszą natomiast stabilność finansową Spółki. Z treści wniosku wynika, że skarżąca na etapie składania wniosku do WSA w Krakowie nie przedstawiła zatem żadnych dokumentów, które uwiarygadniałyby w/w okoliczności. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często normalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami jej wykonania, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21).

Ubocznie podać należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącej drogi do ponownego złożenia do Sądu pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który byłby należycie umotywowany i udokumentowany, umożliwiając tym samym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie dokonanie oceny tak przedstawionej argumentacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.