Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 15 kwietnia 2021 r., znak: KOC/997/Ar/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570; dalej: "u.s.k.o."), po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt Gminy", "organ I instancji") z 29 stycznia 2020 r., nr 4/20, znak: UPP.6730.136.2019.EE, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu kruszywem - tłuczniem betonowym części działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...] na urządzenie placu składowego dla sprzętu budowlanego - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - decyzją z 29 stycznia 2020 r., nr 4/20, znak: UPP.6730.136.2019.EE ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyższej inwestycji.

P. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji naruszył w toku postępowania art. 7 k.p.a., poprzez zastosowanie niewłaściwej procedury i braku ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w jego piśmie z 14 stycznia 2020 r., które dotyczyło zasadniczych problemów prawnych występujących na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto w ocenie skarżącego, Wójt Gminy [...] naruszył również art. 9 k.p.a., poprzez błędne określenie rodzaju inwestycji, przez co doszło do pominięcia przepisów prawa regulujących kwestie związane z ochroną środowiska. Przedmiotowa inwestycja nie polega bowiem na budowie placu budowy, gdyż inwestor nie prowadzi żadnej inwestycji budowlanej, zaskarżona decyzja nie dotyczy też czasowego zagospodarowania działki lecz docelowego, stanowiącego parking dla sprzętu budowlanego, który dla pominięcia właściwych przepisów budowlanych i ochrony środowiska nazywa się za zgodą organu I instancji, placem budowy. W przekonaniu skarżącego, Wójt Gminy [...] naruszył również art. 97 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu faktu, że do chwili jego wydania nie zostało zakończone postępowanie dotyczące rozgraniczenia należącej do niego działki nr [...] z działką nr [...], która należy do inwestora. Do czasu zakończenia rzeczonego postępowania nie było zatem możliwe ustalenie faktycznych granic terenu na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Poza tym skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 71 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), poprzez brak uwzględnienia w wydanym rozstrzygnięciu wymogu uzyskania decyzji środowiskowej dla tego rodzaju inwestycji. Budowa parkingów jest bowiem w przeciwieństwie do placu budowlanego obciążona koniecznością uzyskania tego rodzaju rozstrzygnięcia dla powierzchni przekraczającej 2000 m2, z uwagi na to, że teren inwestycji leży na terenie przyległym do naturalnego cieku wodnego.

SKO przytoczyło m.in. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że sposób ustalania warunków określonych w art. 61 ust. pkt 1 ww. ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP. W przypadku braku planu, umożliwia się realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p., wymaga zawsze przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uszczegółowiony w powyższym rozporządzeniu.

Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podstawą zaś ustalenia obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Z faktu, że obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika również logiczny wniosek, że z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi.

SKO zaznaczyło, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił odcinek AD równy długości około 30 m, który przylega bezpośrednio do ul. [...], za pośrednictwem której ma się odbywać bezpośredni wjazd na teren objęty inwestycją. W ocenie SKO, wyznaczenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego na podstawie 3 - krotności ww. odcinka spełnia wymagania określone w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Biorąc pod uwagę, że planowane przedsięwzięcie będzie polegało na utwardzeniu części działki nr [...] kruszywem - tłuczniem betonowym, co nie będzie wiązało się z realizacją jakichkolwiek obiektów kubaturowych, organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma konieczności ustalania poszczególnych parametrów dotyczących nowej zabudowy, takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w tym kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych oraz linii zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Nie było również konieczności ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w rozumieniu § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Odnosi się on wyłącznie do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a co za tym idzie nie może być wiązany z kwestią utwardzenia terenu, nie stanowiącego jego zabudowy. Utwardzenie terenu tłuczniem, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawane za obiekt budowlany będący budowlą.

Skoro zatem nie powstanie żaden nowy obiekt kubaturowy, to przedmiotem rozważań istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powinno być to, czy planowane przedsięwzięcie będzie stanowić kontynuację funkcji znajdujących się na analizowanym obszarze.

Z analizy urbanistycznej wynika, że teren na którym planowana jest inwestycja położony jest w obszarze na którym oprócz budynków o funkcji mieszkalnej, znajduje się również zabudowa o funkcji usługowej (działka nr [...]), handlowej (działka nr [...]) oraz produkcyjnej (działki nr [...], nr [...] i nr [...]). Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Pojęcie "kontynuacja funkcji" oznacza, że nowa zabudowa lub zmiana sposobu zagospodarowania ternu musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów. Jednocześnie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dlatego też przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Przez kontynuację funkcji należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skoro analizowany obszar jest zróżnicowany funkcjonalnie (gdyż znajduje się na nim zarówno zabudowa mieszkaniowa, usługowa, handlowa jak i produkcyjna) to planowane przedsięwzięcie będzie niewątpliwie stanowiło uzupełnienie funkcji znajdujących się już na rzeczonym obszarze. Zatem planowana inwestycja nie koliduje z funkcjami zastanymi w obszarze, który został poddany analizie urbanistycznej.

Ponadto jednoznacznie wynika, że działka na której planowana jest realizacja inwestycji posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi - ulicy [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, która prowadzi do ul. [...] będącej drogą powiatową. Biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy uznał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla jego przeprowadzenia. Poza tym z akt sprawy wynika, że obszar inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, aby zaskarżone rozstrzygnięcie było niezgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie SKO, przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalone przez organ I instancji rozwiązania nie będą zaburzały ładu przestrzennego występującego w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do jego twierdzeń zawartych w piśmie z 14 stycznia 2020 r. SKO podniosło, że nie podziela opinii skarżącego, jakoby organ I instancji nieprawidłowo określił rodzaj przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na brak ustawowej definicji, za plac składowy powinno się uznawać teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów, urządzeń lub maszyn oraz poruszania się po nim środków transportowych. Z treści wniosku inwestora wynika, że planowane przedsięwzięcie ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej między innymi na wynajmie sprzętu budowlanego, betoniarek i rusztowań. SKO stwierdziło, że przedmiotowy teren (o ile ostatecznie dojdzie do realizacji inwestycji), zacznie pełnić funkcję przemysłową w postaci placu składowego dla sprzętu budowlanego. Zatem nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo określił w zaskarżonej decyzji rodzaj planowanego przedsięwzięcia.

SKO w pełni podzieliło pogląd Wójta Gminy [...], zgodnie z którym kwestia rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] nie ma wpływu na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co istotne, dotyczy to również sytuacji w której inwestor wskazał dokładne miejsce realizacji przedsięwzięcia na działce. Wynika to z tego, że decyzja tego rodzaju przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce lub działkach wskazanych we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na rzeczonej działce lub działkach. Następuje to bowiem dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego. W konsekwencji SKO podkreśliło, że nie sposób uznać, aby wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowił zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na gruncie postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostateczny wynik postępowania rozgraniczeniowego może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie warunków i zagospodarowania terenu, jeżeli zmiana granic terenu na którym miała zostać zrealizowana inwestycja, miałaby istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej, poprzez jego znaczne rozszerzenie lub zawężenie.

W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdziło, iż z powyższego przepisu wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2). Powinno to nastąpić między innymi przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3). Z kolei stosownie do regulacji zawartej § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowymi, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej, niż 1 ha. Zgodnie z § 1 ust, 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, pod pojęciem powierzchni zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że powierzchnia terenu który przewidziany jest do przekształcenia nie przekroczy 2200 m2. Ponadto z akt postępowania nie wynika, aby przedmiotowy teren znajdował się na obszarze objętym formami ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55). Skarżący nie przedstawił również żadnych dowodów, które by na to wskazywały. Samo bowiem umiejscowienie inwestycji w pobliżu naturalnego cieku wodnego, nie ma w tym względzie decydującego znaczenia. Organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie inwestor nie musiał dołączyć do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy nie był również zobowiązany do wymagania od inwestora przedstawienia pozwolenia wodno prawnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział tego rodzaju obowiązku na etapie uzyskiwania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja czy inwestor jest zobowiązany do uzyskania i przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego dla konkretnego przedsięwzięcia następuje na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (pismo z 30 grudnia 2019 r., wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru). Tym samym nie można uznać, aby organ I instancji naruszył w toku postępowania art. 7 i art. 9 k.p.a., czy też art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W konsekwencji, SKO decyzją z 15 kwietnia 2021 r., znak: KOC/997/Ar/20, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

2. P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 15 kwietnia 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., poprzez zastosowanie przez organ I instancji w toku postępowania niewłaściwej procedury i braku ustosunkowania się do wystąpienia skarżącego w sprawie, które porusza zasadnicze problemy prawne w sprawie;

b) art. 9 k.p.a., w związku z tym, że SKO dopuściło, aby organ wydający decyzję błędnie określił rodzaj inwestycji w celu pominięcia stosownych przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska;

c) art. 97 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia tego, że toczy się przed Wójtem Gminy [...] postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości sąsiada, na której będzie realizowana inwestycja, ze skarżącym i do czasu jej zakończenia nie można faktycznie ustalić granic planowanej inwestycji;

d) art. 71 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak uwzględnienia decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wniosków i uwag zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...], a także zasadzenie zwrotu opłaty sądowej.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu kruszywem - tłuczniem betonowym części działki nr [...] położonej przy ul. [...] we wsi F. na urządzenie placu składowego dla sprzętu budowlanego.

2. Z okoliczności sprawy wynikają następujące kwestie mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięć organów:

- planowane przedsięwzięcie polegać ma na utwardzeniu części działki nr [...] kruszywem - tłuczniem betonowym; należy przy tym pamiętać, że utwardzenie terenu tłuczniem nie jest uznawane za obiekt budowlany będący budowlą (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1691/07); roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 963/18);

- powierzchnia terenu który przewidziany jest do przekształcenia nie przekroczy 2200 m2;

- planowane przedsięwzięcie ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej między innymi na wynajmie sprzętu budowlanego, betoniarek i rusztowań;

- inwestycja nie będzie wiązała się z realizacją jakichkolwiek obiektów kubaturowych; w związku z tym nie było konieczności ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;

- działka na której planowana jest realizacja spornej inwestycji posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi - ulicy [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, która prowadzi do ulicy [...] będącej drogą powiatową;

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przeprowadzenia inwestycji;

- obszar inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

3. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie są prawidłowe. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji są przepisy u.p.z.p.

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z art. 4 ust. pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodzić się można z oceną organów, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu".

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku braku MPZP, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z u.p.z.p. wymaga zawsze przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uszczegółowiony w powyższym rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podstawą zaś ustalenia obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 5 przedmiotowego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy w tym miejscu również podkreślić, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego a powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Z faktu, iż obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika również logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi.

4. Przenosząc powyższe na przedmiotową sprawę wskazać należy, że:

- z treści analizy urbanistycznej (w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję) wynika, że podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił odcinek AD równy długości około 30 m, który przylega bezpośrednio do ul. [...], za pośrednictwem której ma się odbywać bezpośredni wjazd na teren objęty inwestycją; w ocenie Sądu, wyznaczenie przez organy granic obszaru analizowanego na podstawie 3 - krotności wskazanego odcinka spełnia wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

- planowane przedsięwzięcie będzie polegało na utwardzeniu części działki nr [...] kruszywem - tłuczniem betonowym, co nie będzie się wiązało z realizacją jakichkolwiek obiektów kubaturowych; zdaniem Sądu, organy w sposób prawidłowy uznały, że analizowanej sprawie nie ma konieczności ustalania poszczególnych parametrów dotyczących nowej zabudowy, takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w tym kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych oraz linii zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

- nie było również konieczności ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia, gdyż odnosi się on wyłącznie do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a co za tym idzie nie może być wiązany z kwestią utwardzenia terenu, nie stanowiącego jego zabudowy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 14/17).

Zasadnie przyjęły również organy, że skoro w ramach przedmiotowej inwestycji nie powstanie żaden nowy obiekt kubaturowy - to przedmiotem rozważań istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinno być to, czy planowane przedsięwzięcie będzie stanowić "kontynuację funkcji" znajdujących się na analizowanym obszarze.

Z analizy urbanistycznej wynika, że teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja położony jest w obszarze na którym oprócz budynków o funkcji mieszkalnej znajduje się również zabudowa o funkcji usługowej (działka nr [...]), handlowej (działka nr [...]) oraz produkcyjnej (działki nr [...], nr [...] i nr [...]).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Należy bowiem wskazać, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa lub zmiana sposobu zagospodarowania ternu musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów. Rozumienie "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dlatego też przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Trzeba przy tym pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13, z 10 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 574/13). W konsekwencji przez kontynuację funkcji należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1301/16). Pojęcie "kontynuacji funkcji" należy zatem rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13).

Skoro zatem analizowany obszar jest zróżnicowany funkcjonalnie, gdyż znajduje się na nim zarówno zabudowa mieszkaniowa, usługowa, handlowa jak i produkcyjna to planowane przedsięwzięcie będzie niewątpliwie stanowiło uzupełnienie funkcji znajdujących się już na rzeczonym obszarze. W konsekwencji należy uznać, że planowana inwestycja nie koliduje z funkcjami zastanymi w obszarze który został poddany analizie urbanistycznej. Ustalone rozwiązania nie będą zaburzały ładu przestrzennego występującego w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Zasada kontynuacji funkcji zabudowy nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

Podsumowując, w ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zaskarżone rozstrzygnięcia organów w tym zakresie są prawidłowe.

5. Odnosząc się natomiast do innych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy odniosły się do twierdzeń skarżącego w sposób właściwy i nie podzieliły jego opinii odnośnie do błędnego określenia rodzaju przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja to "parking" a nie "plac składowy/budowlany".

Zasadnie wskazano, że z uwagi na brak ustawowej definicji, za "plac składowy" powinno się uznawać teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów, urządzeń lub maszyn oraz poruszania się po nim środków transportowych. Z treści wniosku inwestora wynika, że planowane przedsięwzięcie ma służyć właśnie prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej między innymi na wynajmie sprzętu budowlanego, betoniarek i rusztowań. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że przedmiotowy teren, o ile ostatecznie dojdzie do realizacji spornej inwestycji, zacznie pełnić funkcję przemysłową w postaci "placu składowego" dla sprzętu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy prawidłowo określiły rodzaj planowanego przedsięwzięcia i nie uznały inwestycji jako "parking". Z decyzji o warunkach zabudowy z 29 stycznia 2020 r. wynika wyraźnie, że inwestycja polegać ma na "utwardzeniu kruszywem-tłuczniem betonowym części działki nr ew. 106 (...) na urządzenie placu składowego dla sprzętu budowlanego" a nie na "parking" tak jak twierdzi skarżący. Ewentualne faktyczna zmiana w przyszłości sposobu użytkowania spornej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dotyczy zdarzeń przyszłych i niepewnych. Może bowiem stanowić odrębne postępowanie administracyjne.

6. Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęły również organy, że kwestia rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] nie ma wpływu na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnej działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co istotne dotyczy to również sytuacji w której inwestor wskazał dokładne miejsce realizacji przedsięwzięcia na działce. Wynika to z tego, że decyzja tego rodzaju przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce lub działkach wskazanych we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na rzeczonej działce lub działkach. Następuje to bowiem dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego. W konsekwencji nie sposób uznać, aby wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowił zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na gruncie postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 742/21). Inaczej mówiąc, związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Ostateczny wynik postępowania rozgraniczeniowego może stanowić przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie warunków i zagospodarowania terenu, jeżeli zmiana granic terenu na którym miała zostać zrealizowana inwestycja, miałaby istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej, poprzez jego znaczne rozszerzenie lub zawężenie.

7. Odnosząc się do kwestii zarzutu wskazanego w skardze a dotyczącego naruszenia art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, należy wskazać, że z powyższego przepisu wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2). Powinno to nastąpić między innymi przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie u.p.z.p. (art. 72 ust. pkt 3). Z kolei stosownie do regulacji zawartej § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowymi, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej, niż 1 ha. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia pod pojęciem powierzchni zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że:

- powierzchnia terenu który przewidziany jest do utwardzenia nie przekroczy 2200 m2;

- z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowy teren znajdował się na obszarze objętym formami ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55); skarżący również nie przedstawił żadnych dowodów, które by na to wskazywały; samo umiejscowienie inwestycji w pobliżu naturalnego cieku wodnego nie ma w tym względzie decydującego znaczenia.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem inwestor nie musiał dołączyć do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt Gminy [...] nie był również zobowiązany do wymagania od inwestora przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział tego rodzaju obowiązku na etapie uzyskiwania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja czy inwestor jest zobowiązany do uzyskania i przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego dla konkretnego przedsięwzięcia następuje na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto należy wskazać, że projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (pismo z 30 grudnia 2019 r.).

Reasumując, na gruncie przedmiotowej sprawy nie można uznać, aby organ naruszył w toku postępowania art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. czy też art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.