II OSK 522/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-20	
Data wpływu	2011-03-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 388/10	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art 48 , art 50 ust 1 pkt 1, art 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 3 par 1 i par 2 pkt 1, art 134 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 388/10 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od J.R. na rzecz B.B. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych i na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na przystosowaniu strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w D.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dotyczące legalności wykonania robót budowlanych przy wymienionym wyżej budynku mieszkalno-usługowym ze względu na fakt, że roboty polegające na przystosowaniu strychu tego budynku zostały zakończone, wykonano je legalnie i w sposób zgodny z warunkami pozwolenia, w czasie ich wykonywania nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.R. zarzucając jej naruszenie art. 104, art. 105 § 1 i art. 7 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia zgłaszanych przez nią dowodów oraz naruszenie art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 11 i art. 9 k.p.a. Zdaniem strony organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, nie przesłuchując świadka dysponującego informacjami na temat terminu dokonania nadbudowy. Organ nie wziął także pod uwagę przedstawionych zdjęć. Odwołująca się podniosła ponadto, że inwestorka, która otrzymała pozwolenie na budowę odnośnie działki nr 465 naruszyła własność działki nr 466 poprzez budowę na całej szerokości wspólnej ściany muru, na którym oparła konstrukcję nowo powstałego dachu.

Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji, umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie legalności wykonania wymienionych wyżej robót budowlanych. Tym samym organ II instancji podtrzymał co do zasady rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., reformując je jednakże w zakresie jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania oraz wskazując prawidłowy numer działki, na której usytuowany jest budynek, którego sprawa dotyczy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do tego, iż roboty zmierzające do przystosowania poddasza na cele mieszkalne zrealizowane zostały zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Przedłożona w toku sprawy ekspertyza techniczna została sporządzona przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych i pozwala na stwierdzenie, iż roboty wykonano prawidłowo, w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Natomiast fakt samowolnego wykonania w ramach realizowanej adaptacji strychu instalacji elektrycznej, na tle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu czy innych warunków pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że niewłaściwym było stwierdzenie organu I instancji, iż brak jest dowodów potwierdzających dokonanie wskazanych robót przed wydaniem pozwolenia na budowę. W zakresie tym bowiem nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego. Jednakże okoliczność, kiedy przystąpiono do realizacji robót przy nadmurowywaniu ścian i zmianie dachu, nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ nie uznał zarzutu dotyczącego legalności wykonania okna w ścianie od strony północnej, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż przedmiotowe okno zostało wykonane w ramach adaptacji strychu na cele mieszkalne. Również kwestie dotyczące wykonania robót przy podziale byłych pomieszczeń na odrębne lokale sklepowe, czy też kwestia powstania gabinetu stomatologicznego nie odnoszą się do zakresu niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.R. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 74 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i rozważenia wszystkich wniosków i twierdzeń w sprawie, w tym bez przesłuchania wskazywanego przez nią świadka, naruszenie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez wadliwe przyjęcie, iż gdyby roboty wykonane przez inwestorkę realizowano przed wydaniem pozwolenia na budowę i tak zachodziłaby konieczność umorzenia niniejszego postępowania, naruszenie art. 7 k.p.a. przez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę i przez nieuwzględnienie faktu, iż inwestorka wykonując prace budowlane zmuszona była do wsparcia swojej budowli na wspólnej ścianie, na co nie uzyskała zgody skarżącej, nie posiadając tym samym tytułu prawnego do dysponowania tą częścią jej nieruchomości, naruszenie art. 7 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. przez brak rozważenia, że wszelkie działania inwestorka podejmowała w sprawie bezprawnie oraz, że projekt architektoniczno-budowlany nie określa, czy połać dachu jest równa ze ścianą szczytową, jak też brak rozważenia, czy inwestorka wykonała całkiem nową konstrukcję dachu czy też konstrukcja ta jest stara, a także naruszenie art. 10 § 1, art. 12 § 1 i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestniczka B.B. również wniosła o oddalenie skargi i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że organy błędnie ustaliły, że przeprowadzone roboty budowlane nie były nadbudową lecz adaptacją (przystosowaniem). Wprawdzie na gruncie Prawa budowlanego nie funkcjonuje legalna definicja pojęcia "nadbudowa", przyjmuje się jednak w doktrynie i orzecznictwie, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Zdaniem Sądu oczywistym jest, iż wobec podniesienia wysokości ściany budynku od strony zachodniej, zmianie musiała także ulec po części wysokość ścian przyległych, co w odniesieniu do jednej z nich ilustrują zdjęcia dachu i jeszcze nieotynkowanej ściany szczytowej. Zmianie uległa także kubatura budynku. Sąd wskazał, że nadbudowa wcale nie musi polegać zawsze na zwiększeniu wysokości wszystkich ścian budynku i to o taki sam rząd wielkości, wystarczającym jest, że zmianie ulegnie wysokość niektórych ścian zewnętrznych. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie należy mówić o nadbudowie to wbrew stanowisku organów nie bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostawałoby ustalenie, że część lub całość robót została wykonana przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w sprawie nie znalazłby zastosowania przepis art. 51 lecz art. 48 i następne Prawa budowlanego. Nadbudowa bowiem w myśl przepisu art. 3 pkt 6 tej ustawy mieści się w pojęciu budowy. Konieczne w takim wypadku jest więc właściwe ustalenie przez organy przedmiotu postępowania. Wykonanie nadbudowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywałoby, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Późniejsze – po wykonaniu robót – uzyskanie pozwolenia na budowę nie prowadzi do ich legalizacji. W razie gdyby zainteresowana strona nie wystąpiła do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 2000 r., organ prowadzący niniejsze postępowanie we własnym zakresie winien przekazać stosowne informacje temu organowi, a następnie rozważyć zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo, Sąd podkreślił, że według art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Użyte w tym przepisie określenie "mająca znaczenie dla sprawy" oznacza – mająca znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Chodzi o okoliczność dotyczącą przedmiotu sprawy i mającą znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie można podzielić stanowiska organu II instancji, że ustalenie kiedy wykonano roboty nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mimo że pismo J.R., które stało się zaczątkiem prowadzonego postępowania pochodzi z 20 stycznia 2003 r., do chwili wydania decyzji o umorzeniu postępowania organy nie ustaliły właściwie przedmiotu sprawy, a wyjaśniona i zakończona została ona tylko w niewielkim zakresie. Zdaniem Sądu, nawet w przypadku uznania, że wykonane roboty stanowiły adaptację, a nie nadbudowę, to postępowanie administracyjne było dotknięte uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie została bowiem wyjaśniona i oceniona okoliczność dotycząca wystającej nad budynek należący do skarżącej poza ścianę szczytową budynku inwestorki połaci dachowej. Z akt sprawy wynika, że złożony w celu uzyskania pozwolenia na budowę projekt nie zawierał rozwiązań dotyczących powyższej kwestii. Co najistotniejsze, organy zbagatelizowały tę okoliczność, nie wskazując i nie ustalając, czy wykonanie połaci dachowej w taki sposób jest zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że wymieniona wyżej część połaci dachowej została wykonana podczas prowadzenia robót, których legalność jest kwestionowana przez skarżącą. Sąd stwierdził także, że organy prowadziły postępowanie w zakresie szerszym niż to wynikało z zawiadomienia stron o jego wszczęciu, a mimo to nie zbadały – a przede wszystkim nie zakończyły nawet formalnie – wszystkich zgłaszanych jako nielegalne wykonanie robót kwestii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, a także B.B.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie domagał się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 78 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione wyżej przepisy k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 k.p.a. poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1 i następne w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedmiotowe roboty budowlane są nadbudową (budową) obiektu budowlanego, a rozpoczęcie wykonywania tych robót przed uzyskaniem przez pozwolenie na budowę waloru ostateczności, winno skutkować wdrożeniem procedury legalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej uczestniczka postępowania – B.B. – również domagała się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. Uczestniczka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie przeprowadzonych robót jako nadbudowy, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania w granicach sprawy w wyniku poczynienia ustaleń istotnie wykraczających ponad przedmiot sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegało naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów art. 8 i art. 12 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z uznaniem, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że wykonane roboty były nadbudową (w myśl wymienionego wyżej przepisu) istniejącego budynku, art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie, art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w sprawie, będące konsekwencją niewłaściwej kwalifikacji charakteru przeprowadzonych robót jako nadbudowy mieszczącej się w pojęciu budowy w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a tym samym błędne przyjęcie, iż dla zaistniałego stanu faktycznego zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione zarzuty.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w rozpoznawanej sprawie była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] września 2010 r. wydane w przedmiocie oceny legalności wykonanych przez B.B. robót budowlanych. Tymczasem Sąd I instancji wychodząc z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. poza granice tej sprawy zajął się oceną zgodności z prawem decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 2000 r. zawierającej pozwolenie na budowę wydane B.B. Mimo że decyzja ta nie stanowiła przedmiotu postępowania i była ona od lat już ostateczna i prawomocna WSA ocenił ją jako rażąco naruszającą prawo oraz przeprowadził wywód wskazujący w jaki sposób organy winny doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargi kasacyjne zasadnie więc zarzuciły naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wyjście poza "granice rozpoznawanej sprawy".

Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że fakt, iż inwestorka podwyższyła częściowo ściany przebudowywanego strychu świadczy, że dokonała ona nadbudowy budynku wymagającej pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zdaniem Sądu w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego a nie – jak uznały organy – art. 51 tej ustawy. Te stanowcze stwierdzenia nie odpowiadają jednak stanowi faktycznemu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął bowiem, że B.B. dążyła do przebudowy strychu swojego budynku mieszkalnego na pomieszczenia mieszkalne i w dniu [...] grudnia 2000 r. uzyskała pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie robót budowlanych prowadzących do adaptacji strychu na mieszkanie. Częściowe podwyższenie przez nią ścian tego strychu nie stanowiło innych robót budowlanych, niż zamierzona przebudowa strychu. Jeżeli więc wyszła ona poza warunki pozwolenia na budowę w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń, to właściwą drogą do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem był tryb określony w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Brak jest bowiem podstaw do tego, by cześć robót budowlanych prowadzących do adaptacji strychu na cele mieszkalne oceniać według ostatnio wymienionych przepisów, inne zaś na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Całość wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych służyła bowiem jednemu celowi i była wykonywana na podstawie uzyskanego w 2000 r. pozwolenia na budowę. Nie jest przy tym istotne (co jest w sprawie kwestią sporną) czy inwestorka wykonała część robót związanych z przystosowaniem strychu na cele mieszkalne jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w 2000 r., skoro w tym czasie nie obowiązywał jeszcze przepis art. 32 ust. 4a prawa budowlanego zakazujący wydawania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w przypadku rozpoczęcia tych robót z naruszeniem art. 28 ust. 1 pkt 6. Skargi kasacyjne zasadnie podniosły więc zarzut naruszenia art. 48, 50 i 51 prawa budowlanego, a także art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.