Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.W. i K. sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 962/21 w sprawie ze skarg M.W. i K. sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz M.W. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz K. sp. z o.o. w K. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., wydanym w sprawie I SA/Wa 962/21, oddalił skargi M.W. i K. Spółki z o. o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołań wniesionych przez skarżących, uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2020 r., nr [...], i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków - miasto na prawach powiatu, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...], położonej w Krakowie - [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0087 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z uwagi na omyłkowe doręczenie jej osobie, która nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu, pomimo że w rozdzielniku do decyzji wskazany był prawidłowo skarżący M.W. Organ odwoławczy podzielił natomiast ustalenia organu I instancji w zakresie zaistnienia w sprawie wszystkich trzech wymaganych przesłanek z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołując się na treść tego przepisu, stwierdził bowiem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej działki był skarżący M.W., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 stycznia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], a obecnie jej właścicielem jest K. Spółka z o.o., na podstawie oświadczenia o objęciu udziałów i umowy przeniesienia własności aportu z dnia 9 lutego 2004 r., zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w Krakowie, stanowiła drogę publiczną wojewódzką, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. nr 35, poz. 179). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie dokumentów sporządzonych przez geodetę uprawnionego z zaznaczoną działką nr [...], tj.: mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r. pod numerem [...] oraz naniesienia na mapę zasadniczą, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 lipca 2017 r. pod numerem [...]. Powyższe opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.

Organ stwierdził także, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie oświadczenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 25 maja 2018 r., z którego wynika, że ulica [...] w Krakowie przed dniem 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Władanie publicznoprawne potwierdza także załączona do oświadczenia metryka ulicy [...], sporządzona w dniu 10 lipca 1988 r., z której wynika, że jest ona skanalizowana i oświetlona, a w dniu 18 maja 1992 r. dokonano przeglądu nawierzchni jezdni. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy [...] sieci i urządzeń elektrycznych musiały być więc zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając wydane w sprawie decyzje za zgodne z prawem. W ocenie Sądu, analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje, nie uchybiły przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Sąd I instancji uznał za niemające znaczenia - z punktu widzenia ziszczenia się tej przesłanki - zarzuty skargi, które dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie przebiegu ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] i ulicy [...] w latach 2004-2016.

Ustalenia w zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, organy dokonały bowiem na podstawie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a. sporządzonych przez uprawnionego geodetę, tj. mapy z projektem podziału oraz naniesienia na mapę zasadniczą.

W ocenie Sądu, mapa ta w kształcie, w jakim znajduje się w aktach administracyjnych, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z map tych wynika, że zostały sporządzone do postępowania w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornych nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia.

W zakresie zaś pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym, Sąd wskazał, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji, trafnie przyjęły organy, że ze sporządzonej w dniu 10 lipca 1988 r. metryki ulicy [...] wynika, że jest ona skanalizowana i oświetlona, zatem czynności zarządcze w stosunku do ulicy [...] były wykonywane przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie - przegląd nawierzchni jezdni w dniu 18 maja 1992 r.

Zaistnienie przesłanki władania sporną działką potwierdza również, w ocenie Sądu, oświadczenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 25 maja 2018 r., z którego wynika, że ulica [...] w Krakowie przed dniem 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Oświadczenie to zostało ocenione przez organy, jako jeden z dowodów w sprawie, mimo iż zostało złożone bez rygoru odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Stosownie zaś do treści art. 75 k.p.a. organ ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Sąd uznał, że wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sprawie istotne okoliczności, jakimi było wykazanie spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zostały już stwierdzone powyżej opisanymi dowodami, a ich wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie było więc celowe dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, a dotyczącym pozyskania archiwalnych map geodezyjnych, czy też inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej na potrzeby projektu przebudowy Ronda [...], co miało miejsce w latach 2004-2008. Tym bardziej, że zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oceniane jest na dzień 31 grudnia 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 962/21 i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 962/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci ustalenia faktu zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę D.B., przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r., pod numerem [...], podczas gdy dokument ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. wobec treści art. 93 ust. 3 i 96 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może stanowić dowodu zajęcia nieruchomości pod pas drogowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w postaci ustalenia faktu zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na podstawie dowolnej oceny dowodu z oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. i pominięcia dowodów przeciwnych;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu, że strona nie przedłożyła żadnego dokumentu, który zakwestionowałby ustalenia dokonane na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez geodetę D.B. pod numerem [...], podczas gdy Sąd pominął wszystkie wnioski dowodowe skarżącej powołane na tę okoliczność;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w zakresie przebiegu ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] i ulicy [...] w latach 2004-2016, których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. jako niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania odmiennego od wskazanego przez organ przebiegu ulicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., w postaci:

a. dowodów załączonych do pisma K. Spółki z o.o. z dnia 17 czerwca 2022 r. w szczególności rasteru mapy zasadniczej rok 1996;

b. mapy sytuacyjno - wysokościową wydaną przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa z dnia 26 marzec 1999 r., podczas gdy stanowi ona istotne informacje dotyczące przebiegu drogi publicznej – ul. [...] przed przebudową Ronda [...] i przed przebudową ulicy [...], jakie miały miejsce między 2004 a 2016 r.;

c. zobowiązania Gminy Kraków do przedłożenia:

i. archiwalnych map geodezyjnych wykonanych przed 31 grudnia 1998 r. z uwidocznionym przebiegiem ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] jakie miało miejsce w latach 2004-2008, w szczególności raster mapy zasadniczej z 1995 r.;

ii. inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej na potrzeby projektu przebudowy Ronda [...] jaki miał miejsce w latach 2004-2008;

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie, a w konsekwencji niedopuszczenie stron postępowania – M.W. i K Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie o miejscu i terminie protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 29 września 2017 r.

Skargę kasacyjną wniósł również M.W., zaskarżając także wyrok w całości i wnosząc o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 962/21 i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt. I SA/Wa 962/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w postaci ustalenia faktu zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę D.B., przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r, pod numerem [...], podczas gdy dokument ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. wobec treści art. 93 ust. 3 i 96 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może stanowić dowodu zajęcia nieruchomości pod pas drogowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 83, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w postaci ustalenia faktu zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na podstawie dowolnej oceny dowodu z oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. i pominięcia dowodów przeciwnych

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu, że strona nie przedłożyła żadnego dokumentu, który zakwestionowałby ustalenia dokonane na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez geodetę D.B. pod numerem [...], podczas gdy Sąd pominął wszystkie wnioski dowodowe skarżącej powołane na tę okoliczność;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w zakresie przebiegu ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] i ulicy [...] w latach 2004-2016, których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., jako niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania odmiennego od wskazanego przez organ przebiegu ulicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., w postaci:

a. dowodów załączonych do pisma K. Spółki z o.o. z dnia 17 czerwca 2022 r. w szczególności rasteru mapy zasadniczej rok 1995;

b. mapy sytuacyjno - wysokościową wydaną przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa z daty 26 marzec 1999 r., podczas gdy stanowi ona istotne informacje dotyczące przebiegu drogi publicznej - ul. [...] przed przebudową Ronda [...] i przed przebudową ulicy [...], jakie miały miejsce między 2004 a 2016 r.

c. zobowiązania Gminy Kraków do przedłożenia archiwalnych map geodezyjnych wykonanych przed 31 grudnia 1998 r. z uwidocznionym przebiegiem ulicy [...] przed przebudową Ronda [...] jakie miało miejsce w latach 2004-2008, w szczególności raster mapy zasadniczej z 1995 r.

ii. inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej na potrzeby projektu przebudowy Ronda [...] jaki miał miejsce w latach 2004-2008;

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie, a w konsekwencji niedopuszczenie stron postępowania – M.W. i K. Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie o miejscu i terminie protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 29 września 2017 r.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawierają one usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługiwały na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu w sprawie decyzji, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Spór w sprawie dotyczył zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną.

Orzekające w sprawie organy oparły się w tym zakresie na sporządzonej przez geodetę mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r., jako dokumencie urzędowym.

Wbrew twierdzeniom skarżących, mapa taka jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, a także Sąd I instancji. Niewątpliwie przy tym, jak stanowi art. 75 k.p.a., jako dowód może posłużyć wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazać, jednakże należy, że mapa z projektem podziału nieruchomości nie mogła stanowić sama w sobie dowodu na potwierdzenie faktu i zakresu zajętości spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Mapa ta przede wszystkim ma na celu wyłącznie terytorialne zobrazowanie stanu faktycznego, który miał zaistnieć w przeszłości, a nie wykazanie zaistnienia tego stanu. Nie można zatem przyjąć, że mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2017 r. stanowi wystarczający dowód na wykazanie drogowego charakteru działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Takiej kwalifikacji winien dokonać organ uprawniony do stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę przez gminę, przy czym musi ona wynikać z takich dowodów i dokumentów, zarówno geodezyjnych, jak i innego rodzaju, które w niewątpliwy sposób opisują zdarzenia i czynności podejmowane na przedmiotowej części nieruchomości przed 31 grudnia 1998 r., a które wyczerpują przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy (zob. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 797/19; 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2777/19, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, organy oparły się na oświadczeniu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 25 maja 2018 r., że ulica [...] w Krakowie przed dniem 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Oświadczenie to nie może stanowić jednoznacznego dowodu świadczącego o zajęciu przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., jako że pochodzi od podmiotu będącego bezpośrednim beneficjentem wywłaszczenia, zainteresowanym rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Nie może zatem stanowić wyłącznego dowodu na zajęcie spornej nieruchomości pod drogę (por. wyrok NSA z 10 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 384/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację stwierdzenie, że skarżący nie przedłożyli żadnego dokumentu, który zakwestionowałby dokonane ustalenia, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego wnoszono o wystąpienie do Gminy Kraków o dokumentację dotyczącą realizowanych inwestycji drogowych na przedmiotowym terenie w celu wykazania przebiegu ulicy [...] przed zrealizowaną w latach 2004-2008 przebudową, a co za tym idzie stanu zajętości działki na dzień 31 grudnia 1998 r.

Akceptując zaś odmowę przeprowadzenia przez orzekające w sprawie organy wnioskowych przez skarżących dowodów, Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie istotne okoliczności w zakresie wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zostały już stwierdzone przeprowadzonymi dowodami, których wiarygodność nie budziła wątpliwości organu. Nie było więc celowe dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ w zakresie wnioskowanym przez skarżących.

Uszło, jednakże uwadze tak organów, jak i Sądu, że wnioski dowodowe składane były na przeciwną tezę. Co więcej, z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Nadto, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia okoliczności. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Przyjęte w tym zakresie stanowisko powinno być uzasadnione zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie z art. 7 k.p.a. wynika, że strona również powinna działać w tym zakresie, jednakże w niniejszej sprawie skarżący wykazywali aktywność, oferując dowody na poparcie swoich twierdzeń i składając wnioski dowodowe na istotne okoliczności. Organy natomiast uznały za zbędne przeprowadzanie tych dowodów.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stan faktycznego zajęcia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną ma kluczowe znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Z uwagi bowiem na wywłaszczeniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną musi być jednoznacznie udowodnione.

W konsekwencji, zasadne okazały się podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w zakresie dotyczącym wyjaśnienia niniejszej sprawy. Uchybienia w tym zakresie w sposób niewątpliwy mogły mieć zaś istotny wpływ na wynik tejże sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje w tej sytuacji kwestia dotycząca prawidłowości i kompletności sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia. Dlatego też, nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. aczkolwiek wbrew twierdzeniom skarżących sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zawiera wszystkie elementy, które są wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Ponadto, sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1871/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi, co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1144/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w zakresie przebiegu ulicy [...].

Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Zasadą jest bowiem orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności. Tym samym, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.