II OSK 624/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-24	
Data wpływu	2012-03-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1486/11	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079; art. 13 ust. 1 pkt 6 c, art. 30 ust. 1, art. 32, art. 34 ust. 1; Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2, art. 141 par. 4, art. 185; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 5, art. 74 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/11 w sprawie ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01 w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości od W. O. na rzecz Gminy Zabierzów.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze" obszar o powierzchni 6,75 h położony w miejscowości Rząska gmina Zabierzów w powiecie ziemskim krakowskim.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. Rada Gminy Zabierzów uznała za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze" obszar położony w miejscowości Rząska, gmina Zabierzów, powiat ziemski krakowski, obejmujący część działki numer nr [...] o pow. 3,88, część działki nr [...] o pow. 2,12 ha oraz część działki nr [...] o pow. 0,75 ha. W uzasadnieniu wskazano, że obszar uznany za użytek ekologiczny obejmuje obszar stawów i trzcinowisk, a jego celem jest zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrony rzadkich gatunków flory.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. O. Wskazał, że od dnia [...] kwietnia 2010 r. jest współwłaścicielem działki nr [...] objętej użytkiem ekologicznym "Uroczysko Podgołogórze" ustanowionym przedmiotową uchwałą. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie. Nadto podstawa prawna zakwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 2 i 31 Konstytucji RP, albowiem ustawa obowiązująca w dacie jej wydania nie przewidywała konieczności zgody właściciela na objęcie jego nieruchomości tak dotkliwą formą ochrony przyrody.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zabierzów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na brak legitymacji skargowej W. O. w tej sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został właścicielem nieruchomości położonej na terenie użytku ekologicznego dopiero w kwietniu 2010 r., a uchwała weszła w życie w 2001 r., zatem jej postanowienia nie mogły naruszyć prawa własności skarżącego. Z ostrożności procesowej Rada Gminy Zabierzów odniosła się również do zarzutów merytorycznych zgłoszonych w skardze, uznając je za nieuzasadnione. Podniosła, że dobrała ograniczenia zawarte w § 3 uchwały w taki sposób, aby jak najpełniej zrealizować cel ochrony przyrody, jakim jest zabezpieczenie stawów wodnych oraz ochrona gatunków fauny i flory, które to cele zawarte są w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/10 i przesądził, że skarżący ma legitymację skargową w niniejszej spawie.

Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Stanowi ona akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą.

Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że Rada Gminy może wprowadzić formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form. Z kolei art. 13 ust. 1 pkt 6 c mówi, że poddanie pod ochronę może nastąpić w drodze uznania za użytek ekologiczny. Zgodnie z definicją użytku ekologicznego zawartą w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania.

Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, oparł się na argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1053/10. Podkreślił przy tym, iż co prawda wyrok ten zapadł w innym stanie prawnym oraz dotyczy innej formy ochrony przyrody niż uznanie za użytek ekologiczny, jednak wskazania w nim zawarte mają walor ogólny uprawniający do wykorzystania go w niniejszej sprawie. Z jednej strony definicja użytku ekologicznego oraz formy jego ustanowienia są zbieżne w nieobowiązującej już ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. jak w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 6 kwietnia 2004 r. Z drugiej strony ograniczenia, jakie obie te formy ochrony przyrody mogą wprowadzać w wykonywaniu prawa własności są także podobne. W orzeczeniu tym podkreślono, że dokonując kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, poddaje ocenie jego zgodność z przepisami ustawy, na podstawie której akt ten został podjęty oraz z Konstytucją RP. Ocena ta nie może być jedynie oceną formalną i ograniczać się do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji dopuszczają możliwość wydania określonego aktu prawa miejscowego przez radę gminy.

Mając na względzie pogląd zawarty w powołanym wyroku NSA II OSK 1053/10, Sąd pierwszej instancji uznał, że przede wszystkim sprawdzić należy, czy ustanowienie użytku ekologicznego zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniach, iż wartości takie występują na wskazanym obszarze jest niewystarczające.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że granice użytku wyznaczone zostały w oparciu o dokumentację dr hab. E. D. z [...]. Odnosząc się do tej dokumentacji stwierdzić należy, że z załączonej do akt administracyjnych "Oceny stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce" z października 2000 r. nie wynika, ani jakie konkretnie wartości przyrodnicze mają być chronione poprzez ustanowienie użytku ekologicznego i jakie względy za tym przemawiają, ani też, na jakich działkach, jakie wartości występują -odnosząc to w szczególności do działki skarżącego. Załączona "Ocena stanu szaty roślinnej..." stanowi jedynie opis roślinności i charakterystykę 5 stawów znajdujących się w Rząsce. Z opinii tej nie wynika natomiast by dokonywano jakichkolwiek ustaleń, że na terenie objętym użytkiem ekologicznym, znajdowały się np. rośliny czy zwierzęta, których istnienie uzasadniałoby ustanowienie takiego użytku. Sąd zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo prof. Z. G. z [...], do którego mieszkańcy wsi Rząska zwrócili się o wyrażenie opinii na temat wartości faunistycznych i ochrony istniejącego uroczyska. Z pisma Z. G. wynika, że ze względu na porę roku (październik) nie miał on możliwości zebrania własnych obserwacji odnośnie przedmiotowej enklawy przyrodniczej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy nie wynika bowiem, jakie szczególne walory przyrodniczo-krajobrazowe, w szczególności jakie gatunki roślin czy zwierząt znajdują się na poszczególnych nieruchomościach (w tym na działce skarżącego) objętych ustanowionym użytkiem, co czyniłoby zasadnym jego ustanowienie. Tymczasem tylko dokładne wskazanie, co ma podlegać ochronie może umożliwić dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i co za tym idzie zasadności ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości objętych ustanowionym użytkiem. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle skąpe i nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia i uargumentowania przyczyn jej podjęcia. Nie wiadomo, więc jakim przesłankami kierowała się Rada Gminy ustanawiając użytek. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że celem utworzenia użytku ekologicznego jest ochrona przed wyginięciem oraz zapewnienie rozwoju wielu rzadkim i chronionym gatunkom flory i fauny, przede wszystkim ochrona fiołka bagiennego. Nawet jeśli okazałoby się, że fiołek bagienny jest rośliną wymagającą ochrony, obowiązkiem Rady Gminy było wskazanie i wyjaśnienie dlaczego akurat jego ochrona jest na tyle istotna, że uzasadnia ograniczenie korzystania z nieruchomości. Przesłanki i powody przyjęcia takiego stanowiska powinny być konkretne i odpowiednio uargumentowane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zamieszczony w § 3 uchwały katalog działań zabronionych na obszarze ustanowionego użytku ekologicznego stanowi w zasadzie (z niewielkimi i nieistotnymi tylko różnicami) powtórzenie zakazów wymienionych w art. 31a ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanym przypadku wymóg prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały nie został spełniony.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody nie wyczerpuje zakresu kontroli, którą winien przeprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet, jeśli istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego we wskazanych w uchwale granicach, to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. Dokonanie przez Sąd oceny podjętej w niniejszej sprawie uchwały, także pod kątem zasady proporcjonalności uniemożliwia niekompletny materiał dowodowy zgromadzony przez organ, jak również niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy Zabierzów na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 5) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wykroczenie poza określony ustawami zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli aktu prawa miejscowego pod kątem kryterium zgodności z prawem i dokonanie oceny aktu prawa miejscowego wedle kryteriów celowościowych i funkcjonalnych,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, jakoby powtórzenie w kwestionowanej uchwale Rady Gminy Zabierzów zakazów z art. 31a tej ustawy świadczyć miało o naruszeniu prawa przy podejmowaniu skarżonego aktu, tudzież o braku prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały,

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na stwierdzeniu jakoby uchwała Rady Gminy Zabierzów była niezgodna z przepisami ustawy upoważniającymi organ stanowiący gminy do ustanowienia tej formy ochrony przyrody z racji rzekomego niespełnienia wymogów celowości i proporcjonalności, które to stwierdzenie Sąd oparł na zapatrywaniu, jakoby opinia biegłego powołana w jej uzasadnieniu miała być niewystarczająca treściowo czy też nader ogólna,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 278 § 1 k.p.c. i z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegające na nietrafnym uznaniu, jakoby treść dokumentu - opinii pt. "Ocena stanu szaty roślinnej i ich otoczenia w Rząsce" - miała nie wskazywać na konieczność objęcia ochroną działki skarżącego w połączeniu z zaniechaniem przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczność czy wnioski zawarte w owej opinii odnoszą się do nieruchomości skarżącego,

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. i z art. 231 k.p.c. poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się w wyroku do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokonanie kontrfaktycznych ustaleń na okoliczność celowości ustanowienia kwestionowanej przez skarżącego formy ochrony przyrody - pomimo, iż bez kompleksowej analizy materiału dowodowego nie jest możliwe dokonanie oceny istnienia konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody na nieruchomości skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował skarżonego aktu prawa miejscowego wedle jego zgodności z ustawą - jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, lecz odwołał się w istocie rzeczy do kryteriów natury celowościowej. Skarżone rozstrzygnięcie zasadza się bowiem na zbadaniu opinii pt. "Ocena stanu szaty roślinnej i ich otoczenia w Rząsce", jaką Rada Gminy Zabierzów pozyskała przed podjęciem kwestionowanej przez skarżącego uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że jedynym zarzutem wobec kontrolowanej uchwały był rzekomy brak dowodów na jej niezbędność - zdaniem Sądu wynikający z faktu, że treść wzmiankowanej opinii nie odwołuje się wprost do numerów działek skarżącego.

Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, jakoby treść dokumentu - opinii pt. "Ocena stanu szaty roślinnej i ich otoczenia w Rząsce" - miała nie wskazywać na konieczność objęcia ochroną działki skarżącego w połączeniu z zaniechaniem przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na okoliczność, czy wnioski zawarte w owej opinii odnoszą się do nieruchomości skarżącego. W ślad za tym uchybieniem Sąd naruszył art. 141 § 4 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c i z art. 231 k.p.c. poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się w wyroku do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokonanie kontrfaktycznych ustaleń na okoliczność celowości ustanowienia kwestionowanej przez skarżącego formy ochrony przyrody - pomimo, że bez kompleksowej analizy materiału dowodowego nie jest możliwe dokonanie oceny istnienia konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody na nieruchomości skarżącego.

Spośród całego, obszernego materiału dowodowego, Sąd I instancji szczegółowo ocenił w istocie jedynie treść opinii pt. "Ocena stanu szaty roślinnej i ich otoczenia w Rząsce", autorstwa prof. dr hab. E. D. Dokument ten stanowi opracowanie wykonane w oparciu o wiadomości specjalne autora (notabene będącego uznanym autorytetem w dziedzinie ochrony przyrody) a dotyczące stawów w miejscowości Rząska i nieruchomości z nimi sąsiadujących.

Sąd orzekający uznał, że dokument ten nie wskazuje, że jakiekolwiek cenne przyrodniczo elementy znajdują się akurat na działce skarżącego i w oparciu o tę konstatację skonstruował całą tezę o niezgodności z prawem skarżonego aktu prawa miejscowego.

Konstatacja taka jest z gruntu nietrafna. Opracowanie omawia szczegółowo walory przyrodnicze otoczenia stawów w miejscowości Rząska - a nieruchomość skarżącego znajduje się właśnie w bezpośrednim otoczeniu owych stawów, co wynika choćby z treści graficznego załącznika do skarżonej uchwały. Nadto z treści opracowania wynika, że otoczenie stawów stanowi jeden ekosystem i wszystkie jego elementy są ze sobą powiązane, zatem szczegółowe wskazywanie położenia poszczególnych elementów w terenie jest bezcelowe z merytorycznego punktu widzenia - ochroną należy objąć cały ekosystem, a nie poszczególne fragmenty terenu. Na gruncie treści opracowania i skarżonej uchwały jest, więc oczywistym, że primo nieruchomość skarżącego wchodzi w skład ważnego ekosystemu wymagającego ochrony i secundo - nie można postawić zarzutu, jakoby konieczność ustanowienia użytku ekologicznego na działce skarżącego miała z owej opinii bezpośrednio nie wynikać.

Znaczna część uzasadnienia skarżonego wyroku stanowi studium analizy tej właśnie ekspertyzy dokonanej przez osobę posiadającą przygotowanie naukowe w tej dziedzinie. Sąd pierwszej instancji w sposób dyskrecjonalny w orzeczeniu wypowiedział się, co do merytorycznej treści tej ekspertyzy nie będąc po pierwsze do tego uprawnionym wobec ograniczonej kognicji przy badaniu zgodności z prawem aktu normatywnego, a po drugie - nie mając specjalnych wiadomości w tej dziedzinie. Nietrafne są więc konstatacje Sądu pierwszej instancji w zakresie ogólności tej ekspertyzy w kontekście ograniczania praw własności skarżącego. Załącznik graficzny niezwykle precyzyjnie obrazuje walory przyrodnicze tego terenu wraz ze wskazaniem delimitacji granicy strefy ochronnej, niezbędnej do przeciwdziałania erozji tego obszaru. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do tych wywodów, nie mówiąc już o tym, iż oparł rozstrzygnięcie w sposób dyskrecjonalny na dowolnej i niekomplementarnej interpretacji zapisów znajdujących się w ekspertyzie.

Przyjęcie przedmiotowej uchwały nie stanowiło przekroczenia upoważnienia, ogólnego do wydawania aktów prawa miejscowego. Norma, na podstawie której organ stanowiący gminy ustanowił użytek ekologiczny, jest w myśl zasady proporcjonalności legalnym ograniczeniem praw właścicielskich strony skarżącej, odpowiadającym zasadom określonym w art. 31 ust. 3 oraz 64 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji również w tym kontekście zaniechał badania zgodności z prawem aktu normatywnego rady gminy, co należy uznać za stwierdzenie poprawności trybu legislacyjnego w wydania tejże uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Istota przytoczonych zarzutów skargi sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący skutecznie wykazał związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a wynikiem sprawy.

W ocenie strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 5) P.p.s.a., poprzez wykroczenie poza określony ustawami zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli aktu prawa miejscowego pod kątem kryterium zgodności z prawem i dokonanie oceny aktu prawa miejscowego wedle kryteriów celowościowych i funkcjonalnych.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że art. 3 § 2 P.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie może zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie.

Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

Nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże, gdy norma wymaga wykładni, a jej wynik może być różny, to przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności uchwały nie tylko w oparciu o kryteria normatywne. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko strony skarżącej, że oparcie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały zasadniczo na argumencie z orzecznictwa, czyli na argumentacji zawartej w wyroku zapadłym na gruncie innego reżimu prawnego, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji legalności uchwały także w oparciu o pozaprawne kryteria. W istocie bowiem, przez pryzmat wyroku NSA z 30 lipca 2010 r. II OSK 1053/10, Sąd polemizuje z treścią opinii biegłego, zwalcza ustalenia i wnioski zawarte w tej opinii i w konsekwencji orzeka nieważność uchwały uznając, że jest ona istotnie sprzeczna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z "Oceny stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce" sporządzonej przez dr hab. E. D. nie wynika, jakie konkretnie wartości przyrodnicze mają być chronione poprzez ustanowienie użytku ekologicznego i jakie względy za tym przemawiają, ani też, na jakich działkach, jakie wartości występują. "Ocena stanu szaty roślinnej..." stanowi jedynie opis roślinności i charakterystykę 5 stawów znajdujących się w Rząsce. Z opinii tej nie wynika natomiast by dokonywano jakichkolwiek ustaleń, że na terenie objętym użytkiem ekologicznym, znajdowały się np. rośliny czy zwierzęta, których istnienie uzasadniałoby ustanowienie takiego użytku.

Rację ma kasator, że "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce" stanowi opracowanie wykonane w oparciu o wiadomości specjalne autora. Treść ekspertyzy wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego. We wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje ów teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta Krakowa. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach Krakowa. Podkreśla także dobitnie występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dokument ten w ogóle nie wskazuje, że jakiekolwiek cenne przyrodniczo elementy, znajdują się na terenie użytku i w oparciu o tę konstatację wadliwie konstruuje tezę o niezgodności z prawem skarżonego aktu prawa miejscowego.

Przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm) obowiązujące w dacie podjęcia uchwały, regulowały w sposób blankietowy tworzenie użytku ekologicznego, jako formy ochrony przyrody. Przepis definicyjny art. 13 ust. 1 pkt 6 c ustawy mówił, że poddanie pod ochronę może nastąpić w drodze uznania za użytek ekologiczny. Zgodnie z definicją ustawową użytku ekologicznego zawartą w art. 30 ust. 1 ustawy: "użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania".

Zgodnie z art. 32 ustawy wojewoda tworzy nieużytek w formie rozporządzenia określającego nazwę obszaru lub obiektu jego położenie, w miarę potrzeb otulinę oraz zakazy dla nich właściwe wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a. Natomiast przepis kompetencyjny art. 34 ust. 1 ustawy zawiera delegację dla rady gminy do wprowadzenia formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 4 i 6, tylko jeżeli wojewoda nie wprowadził tych form. Wykładnia obu przepisów prowadzi do rezultatu, że zasadniczo to wojewoda tworzy użytki ekologiczne, zaś rada gminy tylko w przypadku, gdy wojewoda tego nie uczynił. Analiza normatywna przepisów kompetencyjnych art. 32 i 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy o wprowadzeniu użytku ekologicznego powinna zawierać ustalenia w zakresie wskazanym w art. 32 ustawy. Dopiero niespełnienie tego wymogu uzasadnia uznanie aktu za istotnie sprzeczny z prawem (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Po 898/96, "Samorząd Terytorialny" 1997 r., nr 6, s. 72).

Sąd pierwszej instancji, skupiając się wyłącznie na zagadnieniu zasadności utworzenia użytku ekologicznego, w ogóle nie przeanalizował uchwały pod kątem normatywnych kryteriów określonych w art. 32 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Nie skonfrontował też części tekstowej z częścią graficzną uchwały. Ma to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niewątpliwie rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że ocena legalności aktu prawa miejscowego nie może być jedynie oceną formalną i ograniczać się do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji dopuszczają możliwość jego wydania. Kontrola aktu prawa miejscowego, który, jak w przypadku kontrolowanej uchwały, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie, praw jednostki, jakim jest prawo własności, powinna być dokonana także z uwzględnieniem konstytucyjnego kontekstu normatywnego. Sąd powinien jednak ocenić, czy i w jakim stopniu kwestionowana uchwała ingeruje w prawo własności (w jego istotę) i czy ta ingerencja jest dopuszczalna w demokratycznym państwie np. ze względu na ochronę środowiska. Należy wziąć pod uwagę, że władze publiczne są zobowiązane, na mocy Konstytucji, do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1). Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakaz wynikający art. 5 Konstytucji - kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju.

Powyższe rozważania czynią zasadnym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć m. in. wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że również stanowisko Sądu dotyczące powtórzenia w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody, nie daje podstaw do uznania, że uchwała istotnie narusza prawo.

Upoważnienie ustawowe, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego), wymusza takie sformułowanie przepisów, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe zasadniczo określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego.

Analiza normatywna przepisu upoważniającego art. 34 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie przyrody, wskazuje, że ustawodawca zawarł szczegółowe upoważnienie dla wojewody, bądź rady gminy, by w formie rozporządzenia lub uchwały utworzyli użytek ekologiczny. Prócz obszaru lub obiektu jego położenia, otuliny, akt kreujący tę formę ochrony przyrody powinien zawierać zakazy właściwe dla danej formy ochrony wybrane spośród wymienionych w art. 26a ust. 1 i art. 31a ustawy o ochronie przyrody . Zatem w gestii legislatora lokalnego pozostaje kwestia, które z ustawowych zakazów zostaną ustanowione w akcie erekcyjnym ustanawiającym daną formę ochrony przyrody. Z tego też powodu nie można zarzucić uchwale Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 r., nr XLIII/355/01, istotne naruszenie prawa poprzez popełnienie błędu superfluum.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie natomiast chybiony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował art. 31 ustawy.

Uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie wskazane wyżej uwagi, dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przyjmując przedstawioną ocenę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia kosztów postępowania od W. O., uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.