I OSK 1036/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-08	
Data wpływu	2021-06-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1149/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 111; art. 3 pkt 22 i art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1149/20 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1149/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2020 r. K. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, A. C. (ur. [...] marca 2018 r.).

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił K. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, wskazując, że wnioskodawczyni jako osoba przebywająca na urlopie wychowawczym nie spełnia ustawowego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Organ powołał przy tym wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/19, który zapadł w podobnej sprawie dotyczącej skarżącej, w odniesieniu do poprzedniego okresu urlopu wychowawczego, tj. za okres od [...] maja 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W art. 3 pkt 22 u.ś.r. zawarta jest definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawierająca szczegółowe wyliczenie rodzajowe stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Są to: stosunek pracy, stosunek służbowy, umowa o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowa zlecenia, umowa o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z wyżej wymienionych podstaw wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia. Istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe, jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia w rozumieniu powyższych przepisów. Nie znajduje podstaw wykładnia, prowadząca do twierdzenia, że "wykonywaniem pracy" jest wyłącznie sytuacja, w której określona osoba faktycznie, fizycznie, obecnie pracę wykonuje (przez spełnienie świadczenia pracy na rzecz pracodawcy). Jak podkreślił organ, kwestia dotycząca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za poprzedni okres urlopu wychowawczego (tj. od [...] maja 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r.) była już szczegółowo omówiona w decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2019 r., decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. i ostatecznie w wyroku WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19. Stan faktyczny sprawy uległ zmianie jedynie co do kolejnego okresu urlopu wychowawczego dla odwołującej, tj. od [...] maja 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r., co jednak w żaden sposób nie wpływa na odmienne rozstrzygnięcie organu. Stan prawny sprawy pozostaje nadal niezmienny.

Kolegium przypomniało, że zgodnie ze stanowiskiem WSA, zawartym w wyroku z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19 zasadniczo pozostawanie w stosunku pracy wiąże się z faktycznym świadczeniem pracy przez pracownika na rzecz pracodawcy oraz świadczeniem wzajemnym w postaci zapłaty wynagrodzenia za wykonaną pracę. Równocześnie jednak ustawodawca przewidział w Kodeksie pracy sytuacje, kiedy pomimo braku tych dwóch wyżej wskazanych elementów, tj. czynności pracowniczych i wynagrodzenia, konkretnej osobie nadal przysługuje status pracownika. Sytuacją taką jest np. korzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Uprawnienie takie przysługuje, jak stanowi ort. 186 § 1 k.p., pracownikowi, a zatem osobie będącej w stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że osoba taka zrezygnowała z zatrudnienia, pomimo że nie świadczy faktycznie pracy, jak też nie otrzymuje wynagrodzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2020 r., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w zw. z art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy, oraz że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i stwierdził, że odmawiając skarżącej prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia organy uznały, że nie została spełniona podstawowa przesłanka jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Jak ustalono, K. C. od [...] maja 2014 r. pozostaje w stosunku pracy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w P., który udzielił jej od [...] maja 2019 r. do [...] kwietnia 2021 r. urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Dziecko, A. C., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. [...] lipca 2018 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy przyjęły, że skoro wnioskodawczyni przebywa aktualnie na urlopie wychowawczym, z którego to uprawnienia może korzystać osoba o statusie pracownika, to wyklucza to możliwość uznania, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak podkreślił Sąd, nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest ona matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Spór między stronami sprowadza się zaś do tego, czy okoliczność korzystania przez nią z urlopu wychowawczego jest przeszkodą w stwierdzeniu, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, która to rezygnacja stanowi jedną z przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zatrudnienie albo inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z definicji tej strony wyciągają jednak odmienne wnioski. Według organów, definiowane pojęcie ustawodawca związał z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi w postaci rzeczywistego wykonywania pracy. Natomiast strona skarżąca wywodzi, że kluczowe w interpretacji pojęcia rezygnacji z zatrudnienia jest właśnie wykonywanie pracy, a nie tylko formalne istnienie stosunku zatrudnienia.

Na datę orzekania w niniejszej sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19 uprawomocnił się. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyroku, "analizowana definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z pominięciem charakteru definicji i nakazu uwzględniania wszystkich elementów interpretowanego tekstu w skardze kasacyjnej wadliwie założono, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakie czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

O prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia. (...)

Z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1, tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

W sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie były okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad dzieckiem. Jest to okoliczność niewątpliwie funkcjonalnie związana zarówno z urlopem wychowawczym, jak i ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Należy zgodzić się także ze skarżącą kasacyjnie, że świadczenie pielęgnacyjne może być ograniczone w czasie. Uproszczona jest jednak teza, że skoro w toku urlopu wychowawczego sprawowana jest bezpośrednia opieka nad dzieckiem, to świadczenie powinno być przyznane. Sprawowanie opieki nad osobą jest jedną z przesłanek koniecznych, ale nie jest przesłanką wystarczającą. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia kilka przesłanek wymagających łącznego wystąpienia, brak jednej z nich jest dostateczną podstawą do odmowy".

Sąd wojewódzki przywołane wyżej stanowisko NSA w całości podzielił.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, uznając je za niezasadne, Sąd stwierdził, że skarżąca zarzuciła naruszenie przez organy przepisów art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Wiążąc te przepisy w skardze z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określono, jakiej treści norma prawna na ich podstawie powinna być przyjęta za podstawę orzekania, wobec czego tak sformułowany zarzut, sprowadzający się do wskazania na związki między przepisami, ale pozbawiony konkretyzacji tych związków, nie nadaje się do rzeczowego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano na "kierunek wykładni przepisów, wynikający z aktów prawa międzynarodowego". Przytoczone przepisy, objęte zarzutami skargi, formułują, wedle skarżącej, wymogi szczególnego, najlepszego zabezpieczenia interesów dzieci i osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu otrzymanie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisami ustawy uzależnione jest od wyboru jednego z dwóch możliwych trybów wsparcia dla rodziców dzieci, w tym niepełnosprawnych. Formą wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci, w tym niepełnosprawnych, jest zarówno prawo pracującego rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego (także o przedłużonym okresie ze względu na zdrowie dziecka), jak i prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Alternatywność tych uprawnień nie może być postrzegana jako naruszenie standardów konstytucyjnych czy międzynarodowych.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że fakt przebywania przez skarżącą na urlopie wychowawczym w związku z opieką nad dzieckiem nie oznacza, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem słusznie organy odmówiły przyznania jej prawa do dochodzonego przez nią świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem, zdaniem Sądu, o całkowitą rezygnację ze stosunku pracy, co następuje w razie jego rozwiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy, oraz że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego;

2. art. 18, art. 47, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że z uwagi na alternatywność form wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci w postaci prawa rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego oraz prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można mówić o naruszeniu standardów konstytucyjnych;

3. art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że z uwagi na alternatywność form wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci w postaci prawa rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego oraz prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można mówić o naruszeniu standardów międzynarodowych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dodatkową argumentację przemawiającą za uwzględnieniem jej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Na wstępie wskazać należy, że złożona w sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który stał się podstawą wydania w sprawie zaskarżonego wyroku. Co więcej, w analogicznej sprawie dotyczącej skarżącej kasacyjnie, w odniesieniu do poprzedniego okresu urlopu wychowawczego, tj. za okres od [...] maja 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r., zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19, oddalający skargę, utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20 (CBOSA).

Złożona w sprawie skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim, kwestionuje przyjętą w tym oraz poprzednim orzeczeniu dotyczącym skarżącej kasacyjnie, interpretację art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą okoliczność korzystania przez nią z urlopu wychowawczego jest przeszkodą w stwierdzeniu, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, a która to rezygnacja stanowi jedną z przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko, wbrew skarżącej kasacyjnie, jest prawidłowe.

Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w pkt 1-4 osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 324/21, LEX nr 3284038). W przypadku osoby, która uzyskała prawo do urlopu wychowawczego skutkuje to jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, LEX nr 3244084). Nie sposób bowiem uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym, a więc pozostająca w zatrudnieniu, spełniała jednocześnie warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma jednak charakter czasowy. Skoro w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21 i powołane w nim orzecznictwo, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15, LEX nr 2255884).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie od [...] maja 2014 r. pozostaje w stosunku pracy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w P., który udzielił jej w okresie od [...] maja 2019 r. do [...] kwietnia 2021 r. urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, A. C. Dziecko to legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] lipca 2018 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższe oznacza, że choć skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia.

Sąd pierwszej instancji, przytaczając stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20, słusznie podkreślił, że dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r., czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

Ocenę prawną wyrażoną w ww. wyrokach, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Skoro skarżąca kasacyjnie przebywa na urlopie wychowawczym, a więc jest osobą zatrudnioną, choć pracy faktycznie nie wykonuje oraz nie otrzymuje wynagrodzenia, to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. A to oznacza, że nie może jej zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W drugim i trzecim zarzucie skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie: art. 18, art. 47, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169). Zdaniem skarżącej przytoczone przepisy powodują, że prawidłowo wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do uznania, że rezygnacja z zatrudnienia może polegać także na zaprzestaniu faktycznego wykonywania pracy, a co będzie stanowiło realizację szczególnego obowiązku opieki i pomocy dla rodzin, matek oraz niepełnosprawnych dzieci.

Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przesądził, że skarżąca nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wręcz przeciwnie wyjaśnił, że skarżąca może otrzymać wnioskowane świadczenie jeżeli dokona wyboru jednego z dwóch możliwych trybów wsparcia dla rodziców dzieci, w tym niepełnosprawnych. Słusznie wskazał także, że formą wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci, w tym niepełnosprawnych, jest zarówno prawo pracującego rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego (także o przedłużonym okresie ze względu na zdrowie dziecka), jak i prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Zgodzić się zatem trzeba z Sądem pierwszej instancji, że alternatywność tych uprawnień nie może być postrzegana jako naruszenie wskazanych wyżej standardów konstytucyjnych czy międzynarodowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.