Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z [...] lutego 2018 r. ( dalej "WIF") o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek [...] w [...] ( dalej "[...]", "Skarżąca").

Jako postawę prawną skarżonej decyzji GIF wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499 z późn. zm.), dalej: "u.p.f." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a",

Rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

W dniu 8 października 2014 r. do WIF wpłynął wniosek [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem postępowania podmiotu działającego pod firmą: "M." Spółka z o.o., z siedzibą w [...] przy ul. [...], w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a u.p.f.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., WIF odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...].

Na skutek zażalenia [...] postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WIF.

Na ww. postanowienie [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 922/15 uchylił zaskarżone postanowienie GIF oraz poprzedzające je postanowienie WIF z dnia [...] grudnia 2014 r. i stwierdził, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.

II.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. WIF postanowił wszcząć z wniosku [...] postępowanie administracyjne, dotyczące zbadania przestrzegania przepisów art. 94a u.p.f. przez "M." Spółka z o.o., z siedzibą w [...] przy ul. [...] ( dalej "Spółka"), w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w związku z używaniem przez ww. podmiot w nazwie sloganu "[...]".

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. WIF poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania.

Pismem z 29 czerwca 2016 r. [...] złożyła do WIF wniosek o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie przestrzegania przepisów art. 94a ust. 1 u.p.f. przez Spółkę. WIF postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. dopuścił [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast Spółka wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. WIF umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] czerwca 2016 r., z wniosku [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów art. 94a ust.1 u.p.f. przez podmiot: "M." Spółka z o.o., z siedzibą w [...] przy ul. [...], w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ut. [...], w związku z używaniem przez ww. podmiot w nazwie apteki sloganu "[...]".

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., GIF uwzględnił odwołanie [...] i uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

III.

Pismem z [...] listopada 2017 r. WIF wezwał [...] do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, tj. do przedłożenia dowodów potwierdzających okoliczności zawarte we wniosku z dnia 8 października 2014 r.

Po analizie stanowisk stron WIF zakończył przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., w której to organ I instancji umorzył w całości wszczęte [...] czerwca 2016 r., w związku z wnioskiem [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie przestrzegania przepisów art. 94a ust.1 u.p.f. przez Spółkę.

Jako podstawę prawną swojej decyzji WIF wskazał art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 94a ust. 1 u.p.f.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WIF stwierdził, że brak jest podstaw aby zabronić Spółce używania w obrocie nazwy apteki, która to nazwa została zarejestrowana uprzednio przez organ. Ponadto w ocenie WIF w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono żadnych wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby, że Spółka używa tej nazwy w sposób reklamowy, a mianowicie kolportuje ulotki, gazetki, plakaty czy foldery reklamowe, w których figuruje nazwa apteki. Jednocześnie WIF nie dopatrzył się, aby sporna nazwa apteki "[...]" była eksponowana graficznie tak, aby zwracała uwagę odbiorców/klientów.

Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie zaskarżając ww. decyzję w całości.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

GIF wskazał, że jak wynika z art. 94a ust.1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany za pomocą orzecznictwa Sądów Administracyjnych.

Omawiając definicje reklamy apteki GIF odwołał się do orzecznictwa w tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 1987/18, w którym to NSA wskazał, że "w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne ustawodawca ustanowił zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie określił jednak definicji reklamy apteki, choć należy przyjąć, że wskazany przepis zakreśla ramy tego pojęcia szeroko, wprost wyłączając spod zakazu jedynie informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2206/15; publ. w CBOSA). Zgodnie zaś z ugruntowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych definicją reklamy apteki, którą podziela również NSA w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15; publ. w CBOSA).

GIF wskazał, że podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15, publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt, iż nazwa apteki zawierająca sformułowanie "[...]" została zarejestrowana przez odpowiedni organ w formie decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie - jak to przyjął organ I instancji - że wyeksponowanie napisu o takiej treści nie może stanowić niedozwolonej reklamy apteki". (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1863/18; także wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15; publ. w CBOSA).

Zdaniem organu odwoławczego reklamą apteki może być w pewnych przypadkach również użycie nazwy apteki zawierającej zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem, zachęcające do dokonania zakupów w konkretnej aptece np. [...]. Jednak organ prowadzący postępowanie musi na podstawie materiału dowodowego ustalić wszystkie fakty niezbędne do stwierdzenia, czy Spółka prowadziła niezgodną z przepisami reklamę apteki.

Zdaniem GIF z załączonych przez Spółkę do pisma z dnia 21 grudnia 2017 r. materiałów nie wynika, aby Spółka umieszczała slogan "[...]" na ulotkach, folderach czy innych materiałach promocyjnych. Ponadto, [...] również nie przedstawiła żadnych dowodów w postaci materiałów takich jak ulotki, foldery, gazetki, które mogłyby wskazywać na prowadzenie reklamy i działań marketingowych przez Spółkę na rzecz promocji apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby przedmiotowa apteka prowadziła działalność reklamową poprzez użycie nazwy apteki.

W ocenie GIF organ I instancji podjął działania niezbędne do zebrania materiału dowodowego. Zobowiązał Strony do dostarczenia dowodów. Zebrany materiał dowodowy nie wykazał jednak by doszło do naruszenia art. 94a ust.1 u.p.f.

Zdaniem GIF organ I instancji właściwe zastosował art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Prowadzone przez WIF postępowanie administracyjne w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a ust. 1 u.p.f., dotyczące używania w nazwie apteki sloganu "[...]" nie wykazało, aby Spółka naruszyła zakaz reklamy apteki w zakresie używanej nazwy, stąd postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do wniosku [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. w sprawie decyzji WIF z dnia [...] grudnia 2013 r., dotyczącej zmiany nazwy apteki, wskazać należy, że wniosek wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.

IV.

Skarżąca - z zachowaniem trybu i terminu złożyła na decyzję GIF skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając przedmiotową decyzję GIF w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędna wykładnię, ale też niewłaściwe zastosowanie art. 94a ust. 1 oraz ust. 1a u.p.f. zakazującego reklamy aptek ogólnodostępnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, ale też niewłaściwe zastosowanie art. 94a ust. 2 i ust. 3 u.p.f. zobowiązujące WIF do przeciwdziałania łamaniu zakazu reklamy aptek;

3) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 oraz art. 80 w zw. 7, art. 8 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, jak też nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie, w tym w zakresie naruszeń prawa widocznych na dokumentach, w postaci zdjęcia z maja 2014 r.;

4) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez pominięcie ich w toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi prowadzenia procedury administracyjnej z zachowaniem praworządności, rzetelności oraz naruszając jednocześnie zasadę zaufania obywateli do organów Państwowych, nie uwzględniając istotnego interesu społecznego oraz interesu pacjentów, którzy przez nazwę apteki są okłamywani co do poziomu cen leków refundowanych w tej aptece oraz interesu przedsiębiorców rzetelnie prowadzących apteki i przestrzegających prawa w tym art. 94a u.p.f;

5) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny, bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

6) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie wydruków ze stron internetowych dołączonych w 2017 r. przez skarżącego;

7) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę i utrzymanie w mocy jego decyzji, zamiast uchylenia decyzji, co przewidują przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 i nast. k.p.a., wobec naruszenia przepisu art. 94a u.p.f. lub zmiany nazwy apteki decyzją i wykreślenia sloganu "[...]".

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji;

2. ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] lub Głównego Inspektora Farmaceutycznego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanej w tej samej sprawie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa w części nazwy apteki "[...]";

4. zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (w tym opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dostarczyło wiarygodnych dowodów aby zarejestrowana nazwa spornej apteki była używana przez Spółkę w sposób naruszający zakaz reklamy wynikający z art. 94a ust. 1 u.p.f.

Skarżąca uważa, że zakaz reklamy aptek ogólnodostępnych należy rozmieć bardzo szeroko, bowiem już w 2014 r. WIF w [...] miał świadomość, że nazwy aptek mogą być uznane za reklamę w świetle art. 94a ust. 1 u.p.f.

Rzeczywiście, co zostało podkreślone przez organ, zgodnie z ugruntowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych definicją reklamy apteki, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15; publ. w CBOSA). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15, publ. w CBOSA).

W konsekwencji samo zarejestrowanie i prowadzenie apteki pod określoną nazwą nie upoważnia do eksponowania tej nazwy w sposób naruszający art. 94a ust. 1 u.p.f.(por. również wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15, wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 105/17).

Jednakże Sąd uważa, że aby ustalić czy dany podmiot używa zarejestrowanej nazwy w sposób reklamowy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy inspekcji farmaceutycznej.

Takie też postępowanie zostało przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie i wbrew stanowisku Skarżącej nie dostarczyło ono wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez Spółkę reklamy spornej apteki.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w tym postępowaniu administracyjnym naruszenia przez organy przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z załączonych przez Spółkę materiałów oraz udzielonych wyjaśnień nie wynikało, aby umieszczała slogan "[...]" na ulotkach, folderach czy innych materiałach promujących aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w [...] przy ul. [...]. Z drugiej strony również Skarżąca [...] nie przedstawiła żadnych dowodów w postaci materiałów takich jak ulotki, foldery czy gazetki, które mogłyby wskazywać na prowadzenie reklamy i działań marketingowych przez Spółkę na rzecz promocji apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby przedmiotowa apteka prowadziła działalność reklamową poprzez używanie nazwy przedmiotowej apteki w materiałach marketingowych czy promocyjnych. Z akt sprawy nie wynika aby organy pominęły jakieś materiały dowodowe przedstawione przez Skarżącą a jedynie te materiały zostały ocenione jako nie potwierdzające naruszenia zakazu reklamy apteki.

Odnosząc się natomiast do załączonych do skargi materiałów mających potwierdzać charakter reklamowy nazwy spornej apteki to należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów (wyrok NSA z 24 listopada 2005 r., I OSK 173/05, LEX nr 213605).

Całkowicie nietrafne są zarzuty skargi dotyczące wyników innych postępowań administracyjnych, których przedmiotem było stwierdzenie nieważności nazwy apteki mającej w swojej nazwie słowa "[...]". Zdaniem Sądu wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Tym samym Sąd nie ma żadnych możliwości prawnych aby - jak chce tego Skarżąca, zajmować się w niniejszej sprawie kwestią ważności decyzji z [...] stycznia 2015 r. Natomiast poruszana w skardze kwestia poziomu stosowanych w spornej aptece co do leków refundowanych nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy.

Dlatego też Sąd stwierdza, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie działały na podstawie i w granicach przepisów prawa. Podejmując sporne rozstrzygnięcia prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a przyjęta przez nie podstawa prawna wynikała z obowiązującego prawa materialnego. Zdaniem Sądu, nie można organom odmówić respektowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. zasad. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Nie naruszono też art. 75 k.p.a. Z kolei uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji WIF odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się zatem ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1, 2 i 3 u.p.f.

Organy inspekcji farmaceutycznej właściwe zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Prowadzone przez WIF postępowanie administracyjne w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.f., dotyczące używania w nazwie apteki sloganu "[...]" nie wykazało, aby Spółka naruszyła zakaz reklamy apteki w zakresie używanej nazwy, dlatego niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.