Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi S. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w J. na czynność Starosty J. z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnienia do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 200 (słownie: dwieście) zł.

Skarżący w kwietniu 2021 r. przekazał wyniki prac geodezyjnych do Starosty J. zarejestrowane pod nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Następnie pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. zawnioskował o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przekazania przez niego częściowych wyników prac geodezyjnych, która jego zdaniem powinna zostać załatwiona poprzez dokonanie odpowiedniej czynności materialno-technicznej.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. Starosta odmówił "odblokowania prac geodezyjnych", powołując się na stanowisko Głównego Geodety Kraju. Organ wyjaśnił, że częściowe przekazywanie wyników prac geodezyjnych dokonanych przed nowelizacją ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Zdaniem organu żądanie skarżącego "odblokowania" zgłoszeń prac zmierzające do samodzielnego etapowania wyników prac geodezyjnych jest pozbawione podstaw prawnych.

W dniu 29 lipca 2021 skarżący wniósł skargę na czynność Starosty J. polegającą na pozbawieniu go prawa do przekazywania częściowych wyników prac geodezyjnych. Tej czynności skarżący zarzucił naruszenie art. 12a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na uniemożliwieniu częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) poprzez bezzasadne odstąpienie od utrwalonej i akceptowanej praktyki, art. 7a k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przeciągu ostatnich lat wielokrotnie Starosta przyjmował przekazywane przez niego częściowe wyniki prac geodezyjnych, pozytywnie oceniając ich kompletność oraz zgodność z obowiązującymi przepisami prawnymi. W skardze podniesione zostało, że w kwietniu 2021 r. Starosta "zablokował" zgłoszone przez skarżącego prace geodezyjne, w odpowiedzi zaś na pismo skarżącego z dnia 16 kwietnia 2021 r., organ odmówił ich odblokowania, powołując się na stanowisko Głównego Geodety Kraju w przedmiocie braku regulacji prawnych, które pozwalałyby na samodzielne etapowanie prac geodezyjnych. Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko jest niezasadne, gdyż nie istnieją żadne przepisy zakazujące częściowego przekazywania wyników prac. Autor uzasadnienia skargi podniósł również, że załącznik nr 3 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonywaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1316) zawierał wzór przewidujący częściowe przekazywanie prac geodezyjnych. Okoliczność uprzedniego przyjmowania przez organ częściowych wyników prac geodezyjnych na przestrzeni ostatnich lat, skarżący przywołał wywodząc, że obecna zaskarżona działalność Starosty w tym zakresie stanowi bezzasadne odstąpienie od utrwalonej i akceptowanej praktyki rozstrzygania spraw. Skarżący wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom organu zgłoszenie pracy geodezyjnej nie ma jedynie funkcji informacyjne i wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r., w którym organ wyjaśnił, że zgłoszenie pracy geodezyjnej i kartograficznej należy do sfery przepisów regulujących czynności materialno-techniczne i nie ma trybu decyzyjnego i odwoławczego. Ponadto w rzeczonym piśmie podkreślono, że przepisy aktualne na dzień dokonania zgłoszeń, jak i obecne nie przewidują możliwości samodzielnego dowolnego dzielenia prac, natomiast wcześniejsze dopuszczanie częściowego przekazywania prac nie był utrwaloną praktyką, a "ukłonem" wobec strony, celem ułatwienia działalności organu. Zaznaczono również, że obecnie istnieje możliwość uzyskania akceptacji organu dla harmonogramu i zakresu częściowego przekazywania prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

W niniejszej sprawie przedmiot skargi określony został przez skarżącego jako "czynność Starosty J. polegającą na pozbawieniu [skarżącego] uprawnień do częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych", co – zdaniem skarżącego - następuje wbrew przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisom rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analiza treści skargi jak też przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt wskazuje jednak, że w istocie dotyczy ona odmowy częściowego/etapowego przyjmowania przez Starostę wyników zgłaszanych przez skarżącego prac geodezyjnych. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Starosty wyrażone w piśmie z dnia 27 kwietnia 2021r. w którym organ poinformował go braku podstaw prawnych do samodzielnego etapowania przekazywania wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnego, albowiem nie mieści się on w żadnej z wyróżnionych w przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej.

Kwestie których dotyczy przedmiot skargi związane są bowiem z przyjęciem do zasobu geodezyjnego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Zostały one szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z art. 12 b ww. ustawy wynika, że podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji tych prac (art. 12 b ust. 4). Organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne klauzulą urzędową o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust.5). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ zwraca zaś wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ służby geodezyjnej i kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8).

Z przedstawionych regulacji wynika, że przywołane przepisy przewidują formę decyzji administracyjnej dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Dopiero ta decyzja objęta jest kontrolą sądów administracyjnych. Natomiast czynności poprzedzające wydanie tej decyzji same w sobie nie podlegają takiej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym względzie Sąd podziela dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. III SA/Kr 1174/20 postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2896/16 i powołane tamże inne orzeczenia).

Skoro zatem etapy poprzedzające wdanie decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych nie podlegają odrębnej kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi.

Na marginesie tylko zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyjęcia wyników prac geodezyjnych. Skarżący domaga się natomiast od organu umożliwienia mu częściowego przekazywania wyników prac geodezyjnych, co jak wynika z art. 12 a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w aktualnym brzmieniu wymaga uzgodnienia i porozumienia obu stron tj. wykonawcy i organu. Tego rodzaju czynność jako oparta na porozumieniu stron tym bardziej nie mieści się w katalogu form działania administracji objętej kontrolą sądów administracyjnych. Nadto w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. Starosta zaproponował skarżącemu złożenie i uzgodnienie do każdego zgłoszenia pracy, harmonogramu i zakresu przekazywanych wyników prac.

Reasumując, stwierdzić należy, że skoro skarga na czynność w przedmiocie przyjęcia wyników dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to uznać ją należało za niedopuszczalną.

Z tych względów Sąd działając zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skargę odrzucił. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt II sentencji postanowienia).