VII SA/Wa 2364/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-26	
Data wpływu	2023-10-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Podsiadło	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 1717/24	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 900; art. 63 ust. 1 i 13; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. J. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. J. S. ("skarżąca") jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. ("Burmistrz") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., wydane w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta i Gminy D. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 900) powierzył skarżącej od dnia [...] czerwca 2023 r. pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w Ł. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora tej jednostki, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Jednocześnie określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wskazał, że zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. uchylił zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w Ł. Przywołał treść art. 63 ust. 1, ust. 1 i ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Podał też, że w przedmiotowej szkole podstawowej nie ma stanowiska wicedyrektora, w związku z czym powierza się skarżącej pełnienie obowiązków dyrektora jako nauczycielowi w tej szkole.

Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2023 r. oświadczyła, że nie przyjmuje i rezygnuje z powierzonej jej zarządzeniem Burmistrza z [...] czerwca 2023 r. funkcji.

Burmistrz w piśmie z 29 czerwca 2023 r. poinformował skarżącą, że pełnienie powierzonych obowiązków nie jest uzależnione od zgody skarżącej. Wobec powyższego skarżąca nie może skutecznie uchylić się od pełnienia ww. obowiązków, a złożone oświadczenie o rezygnacji traktować należy jako bezskuteczne.

Dalej, skarżąca pismem z 10 lipca 2023 r. wezwała Burmistrza do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, poprzez uchylenie zarządzenia z [...] czerwca 2023 r. Wskazała, że w jej ocenie stanowisko Burmistrza stanowi jawne i rażące naruszenie norm prawnych wywiedzionych z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, art. 11 Kodeksu pracy oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentowała to tym, że art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe zawiera regulacje dotyczące odmiennych rodzajowo stanów faktycznych, z których jeden dotyczy sytuacji, w której powierzenie obowiązków dyrektora w szkole, w której funkcjonuje już co najmniej jeden wicedyrektor szkoły, a drugi sytuacji, gdy w szkole takie stanowisko nie funkcjonuje. I obie te sytuacje nie są ze sobą równoważne przy powierzaniu obowiązków dyrektora w oparciu o wskazany przepis. W przypadku powierzenia takiej funkcji nauczycielowi, który nie jest wicedyrektorem szkoły wymaga to co najmniej zmiany treści stosunku pracy, która może nastąpić w wyniku porozumienia stron. Brak takiej zgody nauczyciela i jednostronna zmiana treści stosunku pracy jest prawnie niemożliwa, ponieważ narusza podstawowe normy wyrażone zarówno w treści art. 11 Kodeksu pracy, jak również w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Burmistrz w piśmie z 7 sierpnia 2023 r. wskazał, że skarżąca w bezprawny sposób zaprzestała wykonywania podstawowych zadań związanych z pełnieniem obowiązków jako tymczasowy dyrektor szkoły w Ł., takich jak bieżący nadzór nad jednostką i zaniechanie wypłaty wynagrodzeń dla pracowników szkoły. Nadto, podniósł, iż opisane działanie skarżącej nie tylko naraża dobre imię szkoły, która to wartość winna być priorytetem dla skarżącej, ale narusza również podstawowe prawa osób w niej zatrudnionych. Gdyż brak wypłaty wynagrodzenia w terminie uważane jest za przestępstwo stypizowane w art. 218 Kodeksu pracy. Wskazał również, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D, wciąż jest w obiegu prawnym i nikt poza uprawnionymi organami nie ma prawa kwestionować w sposób dowolny tego aktu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2023 r. złożyła skarżąca, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W treści skargi skarżąca zarzuciła zaskarżanemu zarządzeniu naruszenie w sposób rażący art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, art. 11 Kodeksu pracy oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Podtrzymała argumentację zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Podniosła również, że postępowanie Burmistrza Miasta i Gminy D. jest w niniejszej sprawie niekonsekwentne i nielogiczne; powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły podstawowej w Ł. nie było bowiem pierwszym wyborem organu prowadzącego. Wskazuje na to uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, z którego wynika, że tożsama decyzja podjęta została wcześniej wobec innej osoby na podstawie zarządzenia Nr [...], które następnie zostało uchylone zarządzeniem Nr [...] z [...] czerwca 2023 r., według wiedzy skarżącej - z powodu odmowy przyjęcia powierzonej funkcji przez inną wyznaczoną osobę. W tym stanie rzeczy skarżąca wywiodła wniosek, iż w opisanej podobnej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy D. uwzględnił brak zgody nauczyciela na powierzenie mu pełnienia obowiązków dyrektora przedmiotowej szkoły i uznał, że brak zgody na zmianę treści stosunku pracy łączącego szkołę i nauczyciela stanowi skuteczne uchylenie się od ich pełnienia, natomiast w wypadku skarżącej doszło do zasadniczej zmiany poglądu i przyjęcia, że zgoda nauczyciela na przyjęcie nowych obowiązków jest już niewymagana.

Skarżąca podniosła też, że w związku z nieuwzględnieniem jej stanowiska, zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o zbadanie zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. w trybie nadzoru i stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi Wojewoda Mazowiecki pismem z 31 lipca 2023 r. poinformował skarżącą, że nie znalazł podstaw do interwencji nadzorczej w tej sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że jego zdaniem przepis art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe nie zawiera literalnie wymogu uzyskania zgody nauczyciela na powierzenie mu czasowo funkcji dyrektora szkoły, a zatem wyrażony wprost sprzeciw nauczyciela nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia.

Nie godząc się z tym skarżąca wskazała, że ogólną zasadą w polskim porządku prawnym jest zasada swobody wykonywania pracy i zawodu, wynikająca z podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela. A zatem, zdaniem skarżącej, nikt nikomu nie może nakazać w sposób jednostronny i niezaskarżalny wykonywania jakichkolwiek czynności służbowych, nawet gdyby wiązało się to z faktycznym awansem pracownika. I dlatego dyspozycja przepisu art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe nie musi zawierać w swojej treści wyraźnego postanowienia o konieczności uzyskania zgody nauczyciela na powierzenie mu funkcji dyrektora szkoły, bo taki obowiązek wynika z ogólnych zasad prawa pracy, zasad Konstytucji RP oraz zasad ogólnych praw człowieka. A gdyby taka zgoda nie była koniecznie wymagana, to byłoby to wówczas expressis verbis zapisane w przepisie rangi ustawowej. Dodała, że taka zgoda wymagana jest formalnie również w przypadku osoby pełniącej funkcję wicedyrektora szkoły z tym tylko, że w tym przypadku zgoda ta została przez tę osobę wyrażona już wcześniej, w momencie objęcia przez nią tego stanowiska.

Na koniec skarżąca podała, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza o odwołaniu dyrektora szkoły, która to decyzja wywołała dalsze postępowanie Burmistrza opisane w niniejszej skardze.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko co do braku konieczności uzyskania zgody nauczyciela na powierzenie mu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza z [...] czerwca 2023 r. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły, wydane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, a spór w sprawie sprowadza się do kwestii dotyczącej konieczności uzyskania (bądź nie) zgody nauczyciela na powierzenie mu pełnienia ww. obowiązków.

Dokonując oceny ww. zarządzenia, Sąd uznał, że jest ono sprzeczne z prawem, w tym także z przyczyn wskazanych w skardze.

Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do ust. 10 tego artykułu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zgodnie z art. 63 ust. 12 ww. ustawy, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Z przywołanych przepisów ustawy Prawo oświatowe wynika, że zasadą co do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W sytuacji, gdy nikt nie przystąpił do konkursu albo konkurs nie wyłonił kandydata, ustawodawca przewidział powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Do czasu zaś obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły w sposób powyżej przywołany, możliwe jest powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi lub nauczycielowi tej szkoły - w trybie określonym w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe; przy czym powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może mieć miejsce tylko w sytuacji wakatu na stanowisku dyrektora szkoły i uruchomienia procedury jego wyłonienia. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły może zaś mieć miejsce tylko wówczas, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora szkoły.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że w tym przypadku ani akta sprawy ani uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie pozwalają przede wszystkim na stwierdzenie, że wystąpił wakat na stanowisku dyrektora.

Brak w nich dokumentów wskazujących na to, że stanowisko dyrektora szkoły nie jest obsadzone oraz że w wyniku zastosowania art. 63 ust. 10 i ust. 12 ustawy Prawo oświatowe nie zostało obsadzone.

Jedynie na podstawie treści skargi Sąd uzyskał informację o wydaniu przez Burmistrza zarządzenia Nr [...] z [...] czerwca 2023 r. w sprawie odwołania dyrektora szkoły Podstawowej w Ł., a jednocześnie o jego unieważnieniu rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2023 r. nr [...] (co z dniem doręczenia ww. rozstrzygnięcia Wojewody wywołało skutek, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji Sąd ustalił także, że wyrokiem tut. Sądu sygn. akt VII SA/Wa 2239/23 z 7 listopada 2023 r. wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uznane za zgodne z prawem (skarga została oddalona). To wszystko nie pozostaje bez znaczenia prawnego; uprawomocnienie się ww. wyroku spowoduje bowiem (wobec skutku jaki wywołuje stwierdzenie nieważności), że nie będzie można przyjąć, aby w dacie wydania kontrolowanego obecnie zarządzenia Burmistrza stanowisko dyrektora szkoły nie było obsadzone; ważna w tej materii jest kolejność podejmowania ww. aktów, a wynika z niej, że badane zarządzenie było wywołane ww. zarządzeniem z 23 czerwca 2023 r. uznanym następnie rozstrzygnięciem Wojewody za nieprawidłowe.

Z uwagi na okoliczności sprawy, o których poniżej Sąd nie uznał jednak za konieczne zawieszenia postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia ww. sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2239/23.

Niezależnie od powyższej argumentacji Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą (stanowiskiem przez nią prezentowanym), a mianowicie: że powierzenie jej jako nauczycielowi w ww. szkole pełnienia obowiązków dyrektora tej szkoły nie mogło mieć miejsca bez jej zgody, czy wręcz pomimo jej wyraźnego w tym zakresie sprzeciwu.

I tak, Sąd zauważa w tej kwestii, że dotychczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym problem ten (dotyczący wyrażenia zgody przez daną osobę, na powierzenie jej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły) był analizowany, ale w kontekście wicedyrektora szkoły. Przyjmowano w nim (właściwie jednolicie), że zgoda wicedyrektora szkoły na powierzenie funkcji dyrektora nie jest potrzebna, ale jednocześnie zwracano uwagę, że osoba, która wyraziła zgodę na to by być wicedyrektorem szkoły z góry godziła się na wykonywanie obowiązków dyrektora szkoły w sytuacji, w której przepisy rangi ustawy wymagają, aby wicedyrektor szkoły wykonywał przez pewien okres obowiązki dyrektora. Dlatego też w orzeczeniach dotyczących tej problematyki w efekcie wywodzono o braku m.in. naruszenia art. 11 Kodeksu pracy i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Tak m.in. NSA przyjął w wyroku z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/16 (w poprzednim, ale analogicznym do obecnie obowiązującego reżimie prawnym). Nie sposób więc - zdaniem Sądu - argumentacji dotyczącej wicedyrektora szkoły przenosić na nauczyciela w tej szkole, skoro zakres jego obowiązków jest zdecydowanie inny niż wicedyrektora (kształtowany ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 9840)), i nie obejmuje "zastępowania" dyrektora szkoły. Należy więc przyłączyć się do stanowiska skarżącej, że art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe dotyczy dwóch "rodzajowo odmiennych stanów faktycznych", z których jeden dotyczy powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi szkoły, drugi – nauczycielowi tej szkoły przy braku stanowiska wicedyrektora. Należy też przyjąć, że choć przepis ten jest regulacją szczególną i jako taki winien być wykładany ściśle, a brak w nim mowy o konieczności uzyskania zgody ww. osób na powierzenie im pełnienia obowiązków dyrektora, to jednak jego stosowanie nie może prowadzić do naruszenia prawa, w szczególności zasady wynikającej z art. 11 Kodeksu pracy.

Z tego ostatniego wynika, że nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Art. 11 Kodeksu pracy rozciąga więc wymóg zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika także na "ustalenie warunków pracy i płacy". Dotyczy to przede wszystkim ich ustalenia w chwili nawiązania stosunku pracy. Niemniej jednak należy przyjąć, że również zmiana treści stosunku pracy na niekorzyść pracownika - uszczuplenie jego płacy, zwiększenie obowiązków lub zmniejszenie uprawnień - może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie na mocy czynności i zdarzeń prawnych. W szczególności jest to możliwe w drodze czynności dwustronnej (porozumienie zmieniające) lub jednostronnej (wypowiedzenie zmieniające), co nie oznacza jednak braku zgody pracownika na nowe warunki pracy i płacy. Należy też dostrzec, że stosownie do art. 42 § 4 Kodeksu pracy, wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy lub płacy nie jest wymagane (wyłącznie) w razie powierzenia pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika. W konsekwencji Sąd stwierdza, że właściwe stosowanie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe winno uwzględniać także regulacje Kodeksu pracy, co w przypadku nauczyciela (o którym mowa w tym przepisie) oznacza uzyskanie jego zgody na zwiększenie zakresu jego obowiązków przez kolejnych 10 miesięcy.

Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły bez jego zgody w trybie uregulowanym w art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, wobec zmiany w ten sposób dotychczasowych warunków pracy nauczyciela Sąd ocenia w efekcie jako przejaw naruszenia swobody uregulowanej w art. 11 Kodeksu pracy, a dalej – wolności wynikających z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że kontrolowane zarządzenie jako sprzeczne z prawem nie może się ostać.

Stwierdzając nieważność tego aktu Sąd kierował się art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uwzględnił także art. 94 ust. 1 ww. ustawy na zasadzie art. 101 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Dokonując analizy z ich uwzględnieniem Sąd przyjął przede wszystkim, że badany akt jest sprzeczny z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (skoro mógł być zastosowany tylko w przypadku wakatu na stanowisku dyrektora szkoły a sytuacja taka w sprawie nie została wykazana) oraz art. 11 Kodeksu pracy i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (skoro nie uzyskano wymaganej na zasadach ogólnych zgody skarżącej na powierzenie jej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły).

Na koniec, i wobec stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że nie miał wątpliwości w sprawie co do legitymacji skarżącej uprawniającej ją do skutecznego wniesienia niniejszej skargi. Podstawę działania skarżącej stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe i art. 11 Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu, skarżąca – stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. – wykazała naruszenie kwestionowanym aktem jej interesu prawnego; zarządzenie powoduje powierzenie jej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, a skarżąca wywodzi, że uczyniono to wbrew art. 11 Kodeksu pracy, bo bez jej zgody; skarżony akt narusza więc bezpośrednio jej interes prawny – zmienia dotychczasowy zakres jej obowiązków, znacznie zwiększając go (i nie ma znaczenia, że czyni to "tylko" na okres 10 miesięcy).

Ze wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., po. 1634), orzekł, jak w sentencji.