Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1520/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz A. K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1520/14 oddalił skargę A. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu (dalej: "PINB"), po rozpatrzeniu wniosku J. K., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na działce nr 685 w Kidałowicach.

W dniu 16 maja 2014 r. A. K. zwróciła się do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją, wskazując na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Budynek warsztatu stolarskiego został bowiem zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 10 października 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono jej i J. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym jako inwestor i współwłaściciel nieruchomości winna brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, nawet w przypadku gdy z wnioskiem takim wystąpił tylko jej mąż.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., a następnie decyzją z tej samej daty, odmówił jej uchylenia wskazując, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane", stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a zatem w opisywanej sprawie o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie – wnioskodawca J. K.. W postępowaniu tym A. K. nie posiadała przymiotu strony postępowania, a zatem brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania A. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie dalej: "PWINB": w pkt I – uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r.; zaś w pkt II – stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu odwoławczego, A. K. istotnie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego była współinwestorem i w postępowaniu tym bez własnej winy nie brała udziału. Oznacza to, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa uzasadniająca wznowienie postępowania, jednakże w rozpatrywanej sprawie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pozwolenie na użytkowanie organ nadzoru budowlanego wydaje bowiem po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu, że obiekt objęty został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami, a zatem w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wydania innej decyzji, niż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniosła o jej uchylenie w pkt II. Zdaniem skarżącej uznanie, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzją odpowiadająca treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w wyniku wznowienia postępowania należałoby wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu przeprowadzona w toku postępowania obowiązkowa kontrola potwierdziła zgodność inwestycji z udzielonym pozwoleniem i przepisami prawa budowlanego. Nie podważa tego stanowiska zarzut skarżącej wskazujący na brak jej zgody na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu czynność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, na którą przepisy K.c. wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli rzeczy wspólnej (art. 199 K.c.). Poza tym w myśl art. 209 K.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Niewątpliwie prawo używania obiektu budowlanego jest prawem wspólnym jego współwłaścicieli, stąd czynności prawne zmierzające do jego uzyskania na gruncie przepisów prawa budowlanego, należy traktować jako dozwolone każdemu ze współwłaścicieli. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obciążał solidarnie A. K. i J. K., stąd złożenie wniosku o wydanie pozwolenia przez J. K. skutkowało ostatecznie zniesieniem tego obowiązku względem A. K., co zdecydowanie wzmacnia stanowisko o konieczności dopuszczenia czynności tylko jednego z inwestorów bowiem jego konsekwencją jest zachowanie prawa do korzystania z przedmiotu stanowiącego ich współwłasność.

W ocenie Sądu żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie wymaga, aby z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowalnego musiał zwrócić się do właściwego organu każdy z inwestorów. Wynika to faktu, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest działaniem pogarszającym sytuację inwestora zobligowanego do posiadania takiego pozwolenia. Niewątpliwie w takiej sytuacji rolą organów jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim inwestorom. Dlatego zarzut skargi dotyczący niezłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przez wszystkich inwestorów Sąd uznał za bezzasadny. Brak wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, czy nawet brak zgody na złożenie tego wniosku przez A. K., nie pozwalał przyjąć, iż w sprawie należało wydać decyzję odmienną w swej istocie względem decyzji dotychczasowej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Sąd uznał, że kwestie braku zgody na użytkowanie obiektu budowlanego mająca charakter cywilnoprawny, pozostaje poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Rola organów w tym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy nielegalnie wzniesiony obiekt można użytkować zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skoro kontrola tego obiektu nie wykazała nieprawidłowości w tym względzie, to nie było przeszkód, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić wykonanie nałożonego na inwestorów obowiązku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. K.. Zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw.z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na decyzję z dnia 18 września 2014 r. w sytuacji gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie A. K. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego,

b) art. 61 § 1 Kpa poprzez wszczęcie postepowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenia kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie był uprawniony do wydania pozwolenia na użytkowanie, gdyż wniosek o wszczęcie tego postępowania dotknięty był wadą prawną, pominięto w nim bowiem, że A. K. również jest inwestorem, choć nie wiadomo było, czy wyraziła ona wolę złożenia takiego wniosku. Dlatego też stwierdzenie organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja tej samej treści, co decyzja dotychczasowa nie polegało na prawdzie Brak woli u skarżącej kasacyjnie na złożenie wniosku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, poddaje w wątpliwość kwestię jej zgody na wszczęcie tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz przepisy art. 61 § 1 Kpa i art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane.

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast norma art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej.

Przesłanką zastosowania ww. unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 544/07, LEX nr 483200) określenie zawarte w normie art. 135 p.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Należy zauważyć, iż kontrolowany w trybie skargi kasacyjnej wyrok odnosił się do oceny legalności decyzji organów administracji publicznej wydanych w postępowaniu nadzorczym, które było prowadzone w wyniku wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie w której ją wydano dotknięte było wadą przewidzianą, między innymi w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Stosownie do wyżej powołanego przepisu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa). Oznacza to, że w ponownie prowadzonym po wznowieniu postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w toczącym się postepowaniu. Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu po wznowieniu może nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 Kpa, wymaga przekonującego wskazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 146 § 2 Kpa nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony( art. 7 Kpa)

Zastosowanie art. 146 § 2 Kpa wchodzi w grę jedynie wtedy gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Przy czym granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/99).

Postępowanie w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku warsztatu stolarskiego wybudowanego na działce, nr ew. 685 w miejscowości Kidałowice toczyło się z wniosku i przy udziale tylko jednego z inwestorów J. K., z pominięciem inwestora A. K.. Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może stosować art. 146 § 2 Kpa bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck Warszawa 1996 roku, str. 644). Nadto treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzorczym odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uznając, iż A. K. nie ma przymiotu strony w tamtym postępowaniu. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania uchylił w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Stanowisko takie zostało zaakceptowane przez sąd administracyjny.

W okolicznościach tej sprawy należy uznać, iż organy uznając podstawę wznowienia postepowania winny przeprowadzić z udziałem A. K. postępowanie wyjaśniające w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowalnego, odnosząc się do jej stanowiska i zgłaszanych zastrzeżeń. Istota sporu sprowadza się bowiem do zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w realiach tej konkretnej sprawy. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej ustawa Prawo budowlane posługuje się terminem "inwestor" w wielu miejscach, jednakże nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Niemniej jednak z całokształtu przepisów tej ustawy wynika, że inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka nie posiadająca osobowości prawnej. Inwestor zatem inicjuje działalność budowlaną, tj. podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a finalnie podejmuje czynności niezbędne do użytkowania wykonanej inwestycji. Powstaje więc pytanie, czy A. K. będącej wspólnie z mężem inwestorem, można ograniczyć podmiotowe prawo wynikające z tego przepisu, w sytuacji gdy z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wystąpił wyłącznie jej były już mąż. Skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym związanym z uzyskanym pozwoleniem na budowę i stanowi kolejny jego etap, to A. K. powinna mieć możliwość wyjaśnienia motywów zgłaszanych zastrzeżeń i powodów, dla których jej zdaniem pozwolenia na użytkowanie nie może być wydane.

Ze złożonego przez skarżącą kasacyjnie pisma z dnia 16 maja 2014 r. wynika, że A. K. i J. K. nie są małżeństwem od 1998 r., że mają sprzeczne interesy, a jako współwłaściciel w ½ części nieruchomości nie wyrażała ona zgody na zmianę przeznaczenia budynku. Organy winny zatem ocenić, czy brak zgody skarżącej kasacyjnie na użytkowanie obiektu wynika wyłącznie ze sprzecznych interesów byłych małżonków i czy brak po jej stronie woli wszczęcia spornego postępowania może istotnie wpłynąć na możliwość kontroli wybudowanego budynku pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czego skutki poniósłby drugi ze współwłaścicieli.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznanie skargi było uzasadnione, gdyż istotą sprawy pozwalająca na uchylenie decyzji było nierozpoznanie wskazanych wyżej istotnych okoliczności faktycznych wobec wadliwej wykładni art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść tych decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.