III SA/Po 97/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-08	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2a, art. 33, art. 64a, art. 64b par. 1 i 3, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1145; art. 136; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 136, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 stycznia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody z dnia 28 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta [...] kwotę 100,- złotych (słownie sto złotych) tytułem zwrotów koszów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 października 2025 r. (znak: [...]; dawny znak: [...]) Wojewoda (dalej "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania B. L. od pkt 1, wydanej przez Starostę [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji"), decyzji z 25 września 2023 r. (znak: [...]), orzekającej o:

"1. odmowie zwrotu p. B. L. nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb W., arkusz mapy 20, działka nr [...] i [...] zapisane odpowiednio w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...];

2. umorzeniu postępowania w części dotyczącej udziału p. U. B."

– uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 stycznia 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 781/24 (dalej "Wyrok WSA") uchylającym – na skutek sprzeciwu wniesionego przez Miasto [...] – poprzednią decyzję Wojewody z 22 października 2024 r. (znak: [...]), mocą której organ ten uchylił ww. decyzję Starosty w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w uzasadnieniu tego wyroku wyjaśnił, że decyzja kasacyjna (nazywana też "kasatoryjną") – wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W tej sprawie, zdaniem WSA, nie zachodziły podstawy do wydania przez Wojewodę orzeczenia o charakterze kasacyjnym, bowiem organ ten wypowiedział się w sposób definitywny co do braku zrealizowania celu wywłaszczenia w zakresie działki nr [...]. W związku z tym Wojewoda doszedł do wniosku, że skoro wywłaszczenie zostało zrealizowane wyłącznie na części nieruchomości – działce nr [...] – pozostała część, czyli działka nr [...], powinna zostać zwrócona. Brak jest bowiem dowodów na realizację celu wywłaszczenia na tym terenie. W ocenie WSA, Wojewoda wypowiedział się co do meritum sprawy, zaznaczając w kilku miejscach swojego wywodu, że cel wywłaszczenia co do działki nr [...] nie został zrealizowany. Jedynie w podsumowaniu swoich rozważań organ II instancji stwierdził, że zastosowanie art. 136 k.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) przez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wartości zwracanej działki/części działki i ewentualnego zakwestionowania uzyskanego wyniku w postępowaniu odwoławczym. WSA tego stanowiska nie podzielił, gdyż stwierdził, że nie można przyjąć, iż dokonanie tej czynności (określenie wartości zwracanej działki) wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. lub prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, tym bardziej, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2000 r., a więc ponad 20 lat. W konkluzji WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ustalenie wartości zwracanej nieruchomości i dokonanie związanych z tym rozliczeń, mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, w ramach art. 136 k.p.a. Jednocześnie WSA zaznaczył, że z uwagi na istotę sprzeciwu i zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej, nie był uprawniony do oceny argumentów Miasta dotyczących tego, czy cel wywłaszczenia w zakresie działki nr [...] został zrealizowany.

Uchylając ponownie decyzję Starosty z 25.09.2023 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z 25.10.2025 r. wydaną po Wyroku WSA – Wojewoda in extenso powtórzył ustalenia, rozważania oraz oceny prawne przedstawione w uzasadnieniu poprzedniej swej decyzji (z 22.10.2024 r.). W szczególności wyjaśnił, że niniejsze postępowanie (odwoławcze) obejmuje swym zakresem analizę zasadności odmowy zwrotu działki nr [...]. Kwestię dotyczącą działki nr [...] Wojewoda rozstrzygnął bowiem odrębną decyzją z 30 września 2024 r. (znak [...]). Jeszcze wcześniej zakończone zostało postępowanie w zakresie działki nr [...] (ostateczną decyzją Starosty z 24 stycznia 2013 r., znak: [...]). W ślad za swą poprzednią decyzją (z 22.10.2024 r.) Wojewoda stwierdził również, że celem wywłaszczenia była inwestycja w postaci budowy pawilonu handlowego, zlokalizowana pomiędzy ulicami [...], której zasięg oznaczono na planie zagospodarowania z 9 kwietnia 1974 r. literami ABCDE. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] leży poza tak oznaczonym obszarem. "Skoro zatem cel wywłaszczenia, co pozostaje bezsporne w sprawie, zrealizowany został jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działce nr [...], pozostała część powinna zostać zwrócona". Wojewoda podkreślił – tak jak w poprzedniej swej decyzji – że na spornej działce nie wykonywano żadnych prac (prócz wyburzenia budynków), nie jest ona w żaden sposób "związana" z ww. inwestycją budowy pawilonu handlowego i nie stanowi terenu komunikacyjnego, lecz teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, "oczywiste jest więc, że nieruchomość stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Wydruki z Geoportalu ukazujące stan działki nr [...] w latach 2000-2024 są dodatkowymi dowodowymi potwierdzającymi brak realizacji celu wywłaszczenia na tej nieruchomości. Na przywołanych wydrukach widać, iż stan przedmiotowej działki pozostaje w tych latach niezmienny. Ocena ww. materiału dowodowego a także pozostałych dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji doprowadziła Wojewodę do wniosku – i przyznania racji w tym zakresie odwołującym się – że brak jest dowodów, które potwierdzałyby realizację celu wywłaszczenia na działce nr [...]".

Uzasadniając natomiast konieczność zastosowania w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda, do argumentu podniesionego w poprzedniej swej decyzji (z 22.10.2024 r.) – że mianowicie "konieczność sporządzenia operatu szacunkowego [w razie uznania, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany – uw. Sądu] oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości i wzajemnych rozliczeń stron obejmuje zasadniczy zakres postępowania" – dodał ten, zgodnie z którym w toku postępowania Starosta "nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających wykorzystanie działki nr [...] na cel zgodny z wywłaszczeniem, tj. inwestycję budowy pawilonu handlowego, zlokalizowaną pomiędzy ulicami [...]. Przeciwnie, z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ww. działka nie została zagospodarowana w sposób zgodny z celem inwestycyjnym, a działania polegające jedynie na wyburzeniu istniejących budynków nie mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Wyburzenie obiektu nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie stanowi celu samoistnego, lecz jedynie etap techniczny służący realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie brak jest dowodów na to, że po wyburzeniu budynków nastąpiła kontynuacja działań inwestycyjnych. Tym samym nie można uznać, iż działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wyklucza zastosowanie przesłanki odmowy zwrotu". W związku z tym Wojewoda wskazał, że Starosta "nie tylko nie udowodnił istnienia przesłanek uniemożliwiających zwrot nieruchomości ale również nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ I instancji powinien podjąć dalsze czynności mające na celu ustalenie, czy ww. działka została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też istnieją inne okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby jej zwrot". W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie "organ orzekający w I instancji, nie dokonał w sprawie rzetelnych i jednoznacznych ustaleń. Celem wywłaszczenia w rzeczonej sprawie była bowiem inwestycja budowy pawilonu handlowego, zlokalizowana pomiędzy ulicami [...] (zasięg oznaczono na planie zagospodarowania z 9 kwietnia 1974 r., literami ABCDE), a nie wyburzenie budynków znajdujących się na działce nr [...], stąd zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy w zakresie realizacji celu wywłaszczenia i w zależności od dokonanych ustaleń odmowa zwrotu lub przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i dokonanie rozliczeń co do zwracanej działki/części działki, oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia eliminującego dotychczasowe naruszenia prawa".

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji Wojewody z 28.10.2025 r. Miasto [...] (dalej "Miasto" lub "Skarżący"), reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...] (w imieniu którego wystąpił pracownik Urzędu Miasta [...], V. H.) – zarzuciwszy naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji". W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor stwierdził, że Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż wyburzenie budynków nie stanowi okoliczności realizacji celu wywłaszczenia, gdyż prace wyburzeniowe potwierdzają fakt, że na nieruchomości prowadzono prace, które związane były z budową planowanej inwestycji. Wytknął, że organ II instancji dowolnie zinterpretował zebrane dowody stwierdzając, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonu handlowego, nie został zrealizowany.

Przekazując sprzeciw Miasta, Wojewoda zaznaczył, że nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia w trybie tzw. autokontroli.

Wniesiony sprzeciw został pierwotnie zarejestrowany pod sygn. akt IV SA/Po 972/25. W wyniku reorganizacji wydziałów orzeczniczych tut. Sądu, sprawie tej została nadana nowa sygnatura akt: III SA/Po 97/26.

Na rozprawie w dniu 08 stycznia 2026 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.).

Oto bowiem, stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Wojewody z 28.10.2025 r. (SN-III.7515.1.13.2024.6) uchylającej pkt 1 decyzji Starosty [...] z 25.09.2023 r. w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – wniosło w niniejszej sprawie Miasto [...].

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła na skutek powtórnego rozpoznania sprawy przez ten organ po prawomocnym wyroku tut. Sądu z 23.01.2025 r. o sygn. akt II SA/Po 781/24 ("Wyrok WSA"), uchylającym poprzednią decyzję kasatoryjną Wojewody (z 22.10.2024 r.; [...]) o sentencji tożsamej z sentencją obecnie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej "u.g.n.), na czele z jej art. 136 i nast.

Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych.

Dlatego należy w tym miejscu powtórzyć – w ślad za trafną konstatacją zawartą w Wyroku WSA – że z uwagi na (przedstawioną szeroko w tamtym wyroku) istotę sprzeciwu oraz zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej, także Sąd w niniejszym składzie nie był uprawniony do oceny argumentów podniesionych w sprzeciwie Miasta, a dotyczących tego, czy cel wywłaszczenia w zakresie działki nr [...] został zrealizowany. Uzupełniając motywy przedstawione w tej mierze w Wyroku WSA, należy jeszcze wskazać wyraźnie na art. 64b § 3 p.p.s.a. – zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji (odpowiednio: postanowienia) nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy – gdyż w związku z takim stanem prawnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21.8.2018 r., I OSK 2182/18; z 29.8.2019 r., II OSK 2030/19; z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19; z 3.12.2019 r., II OSK 3552/19; z 30.9.2020 r., II OSK 1984/20; z 26.11.2020 r., II OSK 2831/20; z 16.12.2020 r., II OSK 3076/20; z 16.6.2021 r., II OSK 1091/21; z 8.2.2023 r., II OSK 7/23; z 5.9.2023 r., II OSK 1642/23; z 5.3.2024 r., II OSK 151/24; z 30.10.2024 r., II OSK 2094/24; z 11.12.2024 r., II OSK 2666/24; z 22.1.2025 r., II OSK 2784/24 – te wyroki oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie merytoryczna ocena zarzutów Miasta dotyczących spornej kwestii, czy na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, przesądzałaby bez wątpienia o prawach wywłaszczonej B. L., która z uwagi na treść przywołanego art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogła brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestnika.

Z uwagi na wspomnianą specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (zwanej też "kasatoryjną") rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulację wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym (w tym dopuszczalność rozpoznania odwołania). Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23).

W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25).

W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie dla zakresu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Wojewody ma niewątpliwie i ta okoliczność, że uprzednio w tej sprawie zapadł prawomocny Wyrok WSA, uchylający poprzednią decyzję kasatoryjną Wojewody (z 22.10.2024 r.), która zawierała takie samo rozstrzygnięcie, co decyzja zaskarżona obecnie. W wyroku tym WSA ocenił, że nie zachodziły podstawy do wydania przez Wojewodę orzeczenia o charakterze kasacyjnym, gdyż organ ten wypowiedział się w sposób definitywny co do meritum sprawy, stwierdzając, i to w kilku miejscach swego wywodu, że cel wywłaszczenia w zakresie działki nr [...] nie został zrealizowany. Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska Wojewody, że zastosowanie w tej sprawie art. 136 k.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wartości zwracanej działki/części działki oraz możliwości ewentualnego zakwestionowania uzyskanego wyniku w postępowaniu odwoławczym – tym bardziej, że, jak zauważył WSA, przedmiotowe postępowanie toczy się od 2000 roku. W konkluzji WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ustalenie wartości zwracanej nieruchomości i dokonanie związanych z tym rozliczeń, mógł zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, w ramach art. 136 k.p.a.

Jest poza sporem, że referowany Wyrok WSA podpada pod dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 3 i 5 do art. 153).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 9 do art. 153).

Konsekwentnie – w odniesieniu do spraw ze sprzeciwu od decyzji – można na gruncie art. 153 p.p.s.a. stwierdzić, że okoliczność, iż w uprzednio wydanym w danej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji uwzględnił sprzeciw, nie wyklucza bezwzględnie możliwości wydania przez organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu odwołania, kolejnej decyzji kasatoryjnej. W szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, będzie to możliwe w sytuacji, gdy wcześniejsze uchylenie decyzji kasatoryjnej było wynikiem wytknięcia przez sąd jedynie "niewystarczającego wykazania" przez organ odwoławczy wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8.3.2022 r., III OSK 258/22) lub gdy organ odwoławczy, ponownie rozpoznawszy sprawę, wskaże na nowe ("dodatkowe") okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez sąd (por. wyrok NSA z 18.5.2022 r., II OSK 910/22).

Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Wprawdzie Wojewoda, ponownie rozpoznając odwołanie od pkt 1 decyzji Starosty z 25.09.2023 r., podniósł nową ("dodatkową") okoliczność, w poprzedniej jego decyzji nieujętą – że mianowicie "Starosta [...] nie tylko nie udowodnił istnienia przesłanek uniemożliwiających zwrot nieruchomości ale również nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ I instancji powinien podjąć dalsze czynności mające na celu ustalenie, czy ww. działka została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też istnieją inne okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby jej zwrot" – jednak, w ocenie Sądu, Wojewoda uczynił to wyłącznie "dla pozoru", w celu uniknięcia powinności (art. 153 p.p.s.a.) realizacji jasnych ocen i wytycznych z Wyroku WSA, zwłaszcza co do dopuszczalności ustalenia po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym wartości zwracanej nieruchomości oraz dokonania związanych z tym rozliczeń. Za takim wnioskiem przemawiają następujące względy.

Po pierwsze, Wojewoda nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich to powodów obecnie uznał, że konieczne jest jednak podjęcie przez organ I instancji dalszych czynności mających na celu ustalenie, czy sporna działka została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz czy istnieją inne okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby jej zwrot.

Po drugie, o pozorności powyższego wskazania co do dalszego postępowania, świadczy także brak jego dostatecznej konkretności, wymaganej w świetle art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. W szczególności Wojewoda nie określił (choćby niewyczerpująco), jakie konkretnie czynności wyjaśniające Starosta powinien jeszcze podjąć (jakie dokładnie kwestie wyjaśnić, jakie dokumenty pozyskać, jakie inne dowody przeprowadzić, itp.), ani jakie konkretnie okoliczności faktyczne lub prawne, mogące uniemożliwić zwrot spornej nieruchomości, zbadać.

Po trzecie, brak owych konkretnych (szczegółowych) wskazań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii nakazanego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego jest tym bardziej wymowny – a zarazem, skądinąd, zrozumiały – jeśli się zważy, że już w Wyroku WSA zostało jednoznacznie przesądzone, że "Wojewoda dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony do orzeczenia co do zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości". Wypada w tym miejscu zauważyć, że w Wyroku WSA nie wytknięto "niewystarczającego wykazania" przez organ II instancji wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., lecz wprost, kategorycznie stwierdzono, że "w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a."

Po czwarte, analizowane wskazanie, które Wojewoda zamieścił w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (w której rozważał niemożność zastosowania przez siebie art. 136 § 1 k.p.a.), pozostaje w sprzeczności z jego wcześniejszą częścią, powielającą in extenso wywody zawarte w poprzedniej decyzji tego organu (z 22.10.2024 r.), które już w Wyroku WSA zostały słusznie ocenione jako wyrażające w sposób kategoryczny ("definitywny") stanowisko Wojewody co do braku zrealizowania celu wywłaszczenia w zakresie działki nr [...]. W szczególności w motywach obecnie zaskarżonej decyzji Wojewoda powtórzył (na s. 11), że:

- "[...] w jego ocenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej działki stanowiącej obecnie działkę nr [...], nie powstała bowiem na niej żadna z planowanych inwestycji. Co prawda, jak wynika z analizy akt archiwalnych pozyskanych przez Starostę [...], na przedmiotowej działce znajdowały się budynki przeznaczone do wyburzenia, jednakże nie był to cel wywłaszczenia, a ewentualnie – w ocenie organu nadzoru – krok ku jego realizacji."

- "Skoro zatem cel wywłaszczenia, co pozostaje bezsporne w sprawie, zrealizowany został jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działce nr [...], pozostała część [tu: działka nr [...] – uw. Sądu] powinna zostać zwrócona."

- "Na spornej działce nie wykonywano żadnych prac (prócz wyburzenia budynków), nie jest ona w żaden sposób «związana» z ww. inwestycją budowy pawilonu handlowego i nie stanowi ona terenu komunikacyjnego a teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, oczywiste jest więc, że nieruchomość stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n."

- "Wydruki z Geoportalu ukazujące stan działki nr [...] w latach 2000 – 2024 są dodatkowymi dowodowymi potwierdzającymi brak realizacji celu wywłaszczenia na tej nieruchomości."

Po piąte, powtarzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzednio już wyrażone stanowisko, że "konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości i wzajemnych rozliczeń stron obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. [...]", Wojewoda wdał się w nieuprawnioną, w świetle art. 153 p.p.s.a., polemikę z wiążącą oceną prawną wyrażoną w Wyroku WSA, w którym expressis verbis zostało stwierdzone, że "Sąd powyższego stanowiska nie podziela. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że dokonanie tej czynności (określenie wartości zwracanej działki) wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. lub prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, tym bardziej, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2000 r., a więc ponad 20 lat."

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji aktualne i wiążące pozostawały wskazania i oceny prawne wyrażone w prawomocnym Wyroku WSA, uchylającym poprzednią decyzję kasatoryjną Wojewody (z 22.10.2024 r.). W ich świetle brak było zaś podstaw do wydania przez ten organ kolejnej, obecnie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej (z 28.10.2025 r.).

Sąd w niniejszym składzie również nie dopatrzył się wystąpienia takich podstaw na obecnym etapie postępowania "zwrotowego".

Odnosząc się jeszcze do poczynionej w Wyroku WSA ("na marginesie") uwagi o braku aprobaty dla "rozdzielenia przez Wojewodę sprawy tj. wypowiedzenia się odrębnymi decyzjami, w odstępie miesięcznym, co do każdej z nieruchomości [tj. co do działek nr [...] oraz nr [...] – uw. Sądu], w sytuacji gdy w I instancji sprawa została załatwiona jedną decyzją", należy wskazać, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy o sygn. II SA/Po 788/24), że decyzja Wojewody z 30 września 2024 r. ([...]) dotycząca odmowy zwrotu działki nr [...]/ stała się prawomocna w związku z cofnięciem skargi B. L. (por. postanowienie WSA z 11.12.2024 r., II SA/Po 788/24).

Na zakończenie należy podkreślić, że z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody powinno było wynikać expressis verbis – a nie tylko w sposób dorozumiany (mianowicie z informacji o ograniczonym zakresie odwołania) – że odnosi się ono tylko do pkt 1 decyzji Starosty z 25.09.2023 r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od sprzeciwu, w wysokości 100 zł.