I OSK 833/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-27	
Data wpływu	2019-03-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 156/18	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/18 w sprawie ze skargi A. A. na bezczynność P. S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. S.A. w L. na rzecz A. A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. A. na bezczynność P. S.A. Oddział w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 10 października 2018 r. A. A. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając przedsiębiorstwu P. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako: spółka) bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 27 października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), "u.d.i.p.", przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że pismem z 27 października 2014 r. wystąpiła do spółki o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej jej własność, położonej w S., nr ew. działki [...]. Pismem z 5 grudnia 2014 r. spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji, bez wydania stosowanej decyzji odmownej. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała ani wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w formie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co sprawia, że skarga na bezczynność spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że na pismo skarżącej z 27 października 2014 r. wzywające spółkę do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, zapłaty wynagrodzenia z tytułu rzekomego bezumownego korzystania z nieruchomości oraz stanowiące wniosek o udostępnienie informacji publicznej), odpowiedziała pismem z 5 grudnia 2014 r. Spółka podała w nim, że nie posiada dokumentów żądanych przez skarżącą. Nie sposób zatem przyjąć stanu bezczynności po stronie spółki. Nadto podała, że podejmuje działania niezbędne do ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio lub pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Należą do nich informacje dotyczące uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, o ile spółka jest w ich posiadaniu, bowiem często ze względu na dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń brak jest możliwości odnalezienia decyzji administracyjnych lub innych aktów. Same poszukiwania tych dokumentów generują po stronie spółki wysokie koszty, które nie są ujmowane w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej prowadzi w prostej linii do negatywnych dla spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wynikające stąd koszty są ostatecznie uwzględniane we wzroście cen energii, a tym samym obciążają odbiorców. Żądane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę spółki.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pierwszej kolejności podał, iż jest właściwy miejscowo do rozpoznania niniejszej skargi, mimo że rożne oddziały spółki prowadziły korespondencję ze skarżącą w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Następnie Sąd ten wskazał, że niezasadna jest argumentacja spółki zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Przechodząc zaś do meritum sprawy Sąd pierwszej instancji podniósł, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

Analizując przepisy u.d.i.p. i orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd ten doszedł do wniosku, że spółka należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Z faktu, że spółka wykonuje zadania publiczne nie wynika automatycznie, że jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Aby taki obowiązek powstał, należy w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca ma na celu uzyskanie informacji w jej indywidualnej sprawie, służącej jej partykularnym, subiektywnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną.

Sąd ten zwrócił uwagę, że wniosek został sformułowany w końcowej części pisma z 27 października 2014 r. określonego jako: "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżąca w pierwszej kolejności żądała od spółki zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością. Żądanie udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej miało charakter wtórny wobec powyższych żądań. Cel udostępnienia informacji w tych okolicznościach jest jasny: skarżącej chodziło o pozyskanie dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Żądanie nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz prywatnej. Zdaniem Sądu żądana informacja w okolicznościach sprawy nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacje publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka nie miała obowiązku udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej. Nie można zatem skutecznie zarzucać jej bezczynności. W świetle art. 16 ust.1 u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia, podmiot ten ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/08). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie, s. 314). W ocenie Sądu pierwszej instancji spółka nie tylko nie miała obowiązku, ale wręcz nie mogła wydać decyzji w odpowiedzi na wniosek skarżącej.

Sąd ten zauważył, że argumentacja podniesiona przez spółkę w odpowiedzi z 5 grudnia 2014 r. jest o tyle wadliwa, że odnosi się tylko do braku żądanych dokumentów. Skoro wnioskowana informacja nie jest jednak informacją publiczną, załatwienie wniosku w sposób, w jaki to zrobiła spółka, nie jest na tyle wadliwe, aby uzasadniało uwzględnienie skargi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez stwierdzenie bezczynności P. S.A. w L. i zobowiązanie spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i w formie zgodnej z wnioskiem z 27 października 2017 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Złożyła też wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez uznanie, że ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez skarżącą od P. S. A. stanowi negację uznania za informacją publiczną informacji objętych wnioskiem skarżącej z 27 października 2014 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu pierwszej instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niezgodnego z treścią art. 2 ust 2 u.d.i.p. zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącej;

2. naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez uznanie, że organ niniejszego postępowania - P. S. A. z siedzibą w Lublinie nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z 27 października 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art, 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi na bezczynność organu P. S. A. w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżącej, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w szczególności rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, że ewentualne, hipotetyczne, przyszłe, a zarazem poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą od P. S. A. na drodze postępowania przed sądem powszechnym stanowi negację uznania za informację publiczną informacji objętych wnioskiem skarżącej z 27 października 2014 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu pierwszej instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, przy czym w niniejszym zakresie Sąd ten dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez brak rozważenia przez dokładnego brzmienia treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. w drodze zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13, wskazała, że decyzje i dokumenty, których żąda, stanowią informację publiczną będącą w posiadaniu inwestora – w tym przypadku P. S.A. Żądane informacje nie zostały przez spółkę udostępnione, ani wcześniej upublicznione i nie funkcjonują w obiegu publicznym. Według skarżącej nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenie cywilnoprawne wobec spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą w ogóle wykazywać swojego interesu w udzieleniu informacji publicznej, chyba że chodzi o informację przetworzoną – taką zaś nie są żądane informacje. Samo przedsądowe formułowanie roszczeń cywilnoprawnych nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie u.d.i.p. – udzielenia informacji publicznej. Przedmiotowego wniosku nie można zatem oceniać w kategoriach nadużycia prawa. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się podmiot pozostający z nim w sporze cywilnoprawnym. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej skarżąca spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna oparta jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność, o jakiej mowa wyżej, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/13 oraz z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/13). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, co do zasady są uznawane za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 oraz z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka realizująca zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagała się skarżąca. We wniosku z 27 października 2014 r. zwróciła się ona bowiem o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej w postaci dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej jej własność, położonej w S., nr Ew. działki [...]. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka P. S.A. w L. jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać należy, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dodać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Oznacza to, że obowiązkiem Spółki P. S.A. w L. było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku do siedziby Spółki:

- udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź

- udzielenie informacji, w przypadkach o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź poinformowanie pisemne skarżącej, że Spółka nie posiada żądanej informacji.

Po ustaleniu, że adresat wniosku należy doi kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 u.d.i.p., należało ustalić i ocenić czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy prawa poprzez uznanie, że ewentualne przyszłe, poboczne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym przez skarżącą od P. S. A. stanowi negację uznania za informacją publiczną informacji objętych wnioskiem skarżącej z 27 października 2014 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu pierwszej instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez ten Sąd niezgodnego z treścią art. 2 ust 2 u.d.i.p. zbadania hipotetycznego interesu prawnego skarżącej.

O obowiązku udostępnienia przez Spółkę żądanej od niej informacji decyduje to, czy mieści się ona w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił bowiem w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Dodać przy tym należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. We wniosku z 27 października 2014 r. skarżąca wystąpiła do Spółki o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej jej własność, położonej w S., nr ew. działki [...]. W świetle tego, co powiedziano wyżej, należy przyjąć, że dokumentacja techniczno-prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej, posiada walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania, dystrybucji i magazynowania paliw gazowych następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów u.d.i.p. oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma znaczenia prawnego świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Wyjaśnić należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżących, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie, nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej, położonej w S., nr ew. działki [...], a więc dokumentacji tworzącej sferę faktów publicznych. Wniosku o udostępnienie tego rodzaju dokumentacji nie można też oceniać w kategoriach nadużycia prawa. Nie ma zatem znaczenia w sprawie zarówno cel udostępnienia żądanej informacji, jak również to, że wniosek o jej udostępnienie skarżąca złożyła w końcowej części pisma z 27 października 2014 r. określonego jako: "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", które to okoliczności w ocenie Sądu pierwszej instancji zdecydowały o odmowie przyznania żądanej informacji waloru informacji publicznej.

W wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem". Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13. (wyroki dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

Zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego skutkowała konieczność uchylenia na podstawie art. 185 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z tego względu, że naruszenie przez ten Sąd wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego spowodowało, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił istoty sprawy i nie ustalił czy Spółka pozostaje w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącej z 27 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania wskazać należy, że zasadnie w świetle tego, co powiedziano wyżej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie. Ocena zaś czy w sprawie został także naruszony art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia okoliczności istotnych w świetle ww. przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. w związku z zarzutami naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a., zaznaczyć należy, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są oparte o przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Skoro zaś ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezależnie od obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, i tak ostatecznie spoczywa na sądzie rozpoznającym skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, to zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego powinien opierać się na naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, mając na względzie to, co powiedziono wyżej odnośnie meritum, wyjaśni i ustali czy Spółka P. S.A. w L. udostępniła żądaną przez skarżącą informację publiczną w trybie u.d.i.p., czy pozostaje w bezczynności.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

13