III OSK 874/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-07	
Data wpływu	2024-03-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 969/23	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 247; art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/23 w sprawie ze skarg P. z siedzibą w W., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia R. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. z siedzibą w W., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia "S" z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia R. z siedzibą w W., uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, Generalny Dyrektor, organ odwoławczy, organ II instancji) z 18 lutego 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600 oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 2 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. RDOŚ w W. obwieszczeniem z 7 lipca 2015 r. powiadomił strony postępowania, że prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte na rzeczony wniosek GDDKiA. Pismem z 11 maja 2017 r. RDOŚ w W. poinformował GDOŚ, że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania A.S., pełniącego funkcję RDOŚ w W., na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z 31 maja 2017 r. w oparciu o art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w B. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z 24 listopada 2017 r., znak: WOOŚ.4200.1.2017.DK, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ w B., organ I instancji) określił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora do realizacji. Organ, działając na podstawie art. 49 k.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: ustawa o.o.ś., ustawa środowiskowa) obwieszczeniem z 24 listopada 2017 r., zawiadomił o jej wydaniu.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia R. z siedzibą w W., decyzją z 18 lutego 2021 r. GDOŚ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji RDOŚ w B. i umorzeniu postępowania prowadzonego przed tym organem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w judykaturze utrwalił się pogląd, zgodnie z którym "sprawę dotyczącą interesów majątkowych" należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 k.p.a., która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego.

Jak podkreślił organ odwoławczy, A.S. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w W. dla planowanej drogi ekspresowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są bowiem, co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. A.S. wskazał na działkę nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...], Dzielnica W. (przy ul. [...]), której zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, był współwłaścicielem do 26 września 2018 r. Jak wynika zaś z map ewidencyjnych oraz załączników graficznych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania, powyższa nieruchomość położona jest około 5,25 km od liczonego w linii prostej krańca planowanej drogi (km 3+600). Zatem działka ta znajduje się, w ocenie GDOŚ, poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności kierownika organu do powyższej nieruchomości. Tym samym organ II instancji zważył, że nie można przyjąć, żeby A.S. posiadał w niniejszej sprawie interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony prowadzonego postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w myśl wskazanego przepisu k.p.a. Dlatego prawidłową oceną zaistniałej sytuacji było, w ocenie organu, przyjęcie aktualnej doktryny jako mierzalne kryterium posiadania interesu prawnego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia przez GDOŚ kwestionowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, organ II instancji umorzył postępowanie toczące się przed RDOŚ w B. jako bezprzedmiotowe, wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Organ II instancji podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w B. z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w W.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzją wniosły: P. z siedzibą w W., Stowarzyszenie R. z siedzibą w W., Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 13 września 2021 r. WSA w Warszawie połączył sprawy ze skarg P. z siedzibą w W., Stowarzyszenia R. z siedzibą w W., Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. i prowadził dalej sprawę pod sygnaturą IV SA/Wa 835/21.

Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1338/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, uznając za słuszny podnoszony w skargach kasacyjnych zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., a także zarzuty skarg kasacyjnych, których istota sprowadzała się do zarzutu naruszenia przepisu art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę i uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznano, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez RDOŚ w B. był zobowiązany do zbadania właściwości organu I instancji i wyjaśnienia w pierwszej kolejności problemu właściwości organu I instancji mimo, że wcześniej wydał postanowienie o wyznaczeniu RDOŚ w B. do załatwienia tej sprawy (w miejsce organu wyłączonego RDOŚ w W.). Zmiana stanowiska organu odwoławczego w zakresie właściwości organu była dopuszczalna i mogła wynikać z odmiennej oceny prawnej. Obowiązek zbadania przez organ odwoławczy kwestii właściwości organu, który rozpoznał sprawę w I instancji wyprzedzał możliwość oceny istoty sprawy. W sytuacji uznania, że RDOŚ w B. nie był właściwy do rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien odstąpić od dokonania oceny istoty sprawy i umorzyć postępowanie tylko przed RDOŚ w B., ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie WSA, zarzuty skarg dotyczące powyższych kwestii należało więc uznać za niezasadne. Argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku NSA.

Następnie zauważono, że w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać kwestię właściwości organu I instancji, miał obowiązek zastosowania powyższych zasad do analizy i oceny zagadnienia występowania interesu prawnego RDOŚ w W.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył powyższe zasady i nie dokonał wszechstronnej i obiektywnej (a zatem rzetelnej) oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie przedstawił dostatecznie umotywowanego stanowiska organu wskazującego na zasadność oceny o nieposiadaniu przez RDOŚ w W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji wydanej przez RDOŚ w B. i umorzenia postępowania przed tym organem jako organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego, wedle którego art. 74 ust. 3a ustawy określający stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie miał zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania przed wejściem w życie tego przepisu, a status strony należało więc ustalać zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., jest słuszne, jednak organ nie odniósł go właściwie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zauważono, że organ odwoławczy wskazał, iż wziął pod uwagę zasięg oddziaływania oznaczony na załączniku graficznym do wniosku zatytułowanym "Graficzne przedstawienie oddziaływania inwestycji na podkładzie map ewidencyjnych", a także zasięg oddziaływań akustycznych wyznaczony na podstawie szczegółowych obliczeń propagacji hałasu w raporcie ooś (tom III, załączniki graficzne 4-6, Warszawa, kwiecień 2017 r., mapa Z4.2). Dalej GDOŚ wyjaśnił, że w zależności od odcinka drogi zasięg oddziaływania wynosi od kilkudziesięciu do kilkuset metrów. Zdaniem organu z materiałów tych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania wynika, że nieruchomość RDOŚ w W. położona jest w odległości ok. 5,25 km liczonej w linii prostej od krańca planowanej drogi (km 3 + 600). Tak więc działka znajduje się poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji.

Na podstawie tak dokonanych ustaleń faktycznych organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w W., przedsięwzięcie pozostaje bez związku z prawem własności nieruchomości, decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Tak więc RDOŚ w W. nie był stroną postępowania i organ nie podlegał wyłączeniu. Zdaniem Sądu I instancji, doszło więc do naruszenia właściwości przez organ wydający decyzję w I instancji.

Podkreślono również, że wątpliwości sądu co do prawidłowości dokonanych w sprawie przez organ odwoławczy ustaleń budzi jedyne ustalenie, którego organ dokonał w odniesieniu do odległości w jakiej znajduje się nieruchomość RDOŚ w W. od planowanej inwestycji. W ocenie WSA, organ powinien dokonać takiego ustalenia w odniesieniu do planowanego pasa drogowego, który ma przebiegać w granicach [...], w każdym z wariantów (jeżeli na tym odcinku planowanego przebiegu drogi warianty różnią się), nie zaś tylko w odniesieniu do krańca planowanej drogi (km 3 + 600). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na odcinku [...] planowany jest przebieg pasa drogowego, od którego kraniec planowanej drogi jest oddalony. Sąd I instancji wskazał, że organ nie ustalił, aby kraniec inwestycji był właściwym odcinkiem planowanej drogi w odniesieniu do którego należy oceniać interes prawny RDOŚ w W.. Na mapie – załącznik nr 13, tom V zaznaczone jest "krzyżykiem" miejsce, które zapewne wskazuje miejsce położenia nieruchomości RDOŚ w W. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że właściwa odległość od planowanego przebiegu drogi wynosi ponad 5 km. Jednak ocenę tą należy odnieść do jedynego ustalenia, którego w zakresie umiejscowienia nieruchomości RDOŚ w W. dokonał organ tj. od krańca planowanej drogi.

Zdaniem WSA, organ nie dokonał jednak wystarczających ustaleń w zakresie planowanego przebiegu drogi przez dzielnicę [...] i położenia nieruchomości względem wariantowych lokalizacji przedsięwzięcia i zasięgów oddziaływania. Nie zbadał więc w stopniu wystarczającym, czy RDOŚ w W. przysługiwał status strony w tym postępowaniu.

Wskazano, że załączniki graficzne 4-6 z tomu III, na które powołał się organ nie dotyczą odcinka planowanej inwestycji związanego z jej przebiegiem w granicach [...]. Twierdzenie organu, że odcinek trasy objęty niniejszym postępowaniem przebiega całkowicie poza granicami W. budzi wątpliwości Sądu I instancji, ponieważ z załączników graficznych (chociażby wskazanych przez organ, jak też z wymienionego załącznika nr 13, tom V) wynika, że planowane przedsięwzięcie przebiegać ma także między [...] i [...], a więc dzielnicami W. W związku z tym twierdzeniem, jak też ustaleniem dokonywanym przez organ co do odległości nieruchomości RDOŚ w W. od krańca planowanej drogi, wątpliwości sądu budzi, czy ustalenia zostały dokonane na potrzeby przedmiotowego postępowania, czy też postępowania, które również dotyczy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak dla przedsięwzięcia, który ma swój początek od km ok. 3 + 600 do km ok. 13 + 782.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe uchybienia wskazują, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę interesu prawnego RDOŚ w W., a ocena o braku przesłanek do wyłączenia organu i konieczności uchylenia decyzji wydanej przez RDOŚ w B. oraz umorzeniu postępowania przed tym organem jest przedwczesna.

Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji kontroli decyzji GDOŚ z wykroczeniem w odrębną sprawę administracyjną, co doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionej oceny, że organ odwoławczy ustalając istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność - właściwość organu I instancji - dokonał tego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, nie przedstawiając wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało uchyleniem decyzji, podczas gdy organ odwoławczy będąc związany zakresem przedmiotowym sprawy nie miał podstaw dokonywać ustaleń w zakresie określonym w oparciu o stan faktyczny właściwy jedynie dla odrębnego postępowania administracyjnego;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy, wobec którego organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie powinien dokonać ustaleń w zakresie właściwości organu I instancji, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nieuzasadnionej oceny, że GDOŚ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie, a w konsekwencji nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy stan faktyczny prawidłowo przyjęty przez Sąd I instancji niewątpliwie nie dawał podstaw do przyjętej oceny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a organ nie wykonał w ramach postępowania odpowiednich obowiązków mających zapewnić odpowiednie rozpatrzenie sprawy, podczas gdy ocena Sądu I instancji w tym zakresie opierała się na dokumentacji wykraczającej poza zakres postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, co skutkowało uchyleniem kontrolowanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od Stowarzyszenia P., Stowarzyszenia "S." oraz Stowarzyszenia R. rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., GDOŚ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu GDOŚ przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazano, że postępowanie to dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań jedynie w stosunku do jednego z dwóch odcinków planowanej przez GDDKiA [...] Obwodnicy W. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2 lipca 2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia wydał Regionalny Dyrektor w B., po uprzednim wyznaczeniu tego organu do załatwienia tej sprawy na mocy postanowienia przez GDOŚ z 31 maja 2017 r., znak: BP.024.47.2017JK na skutek wyłączenia od rozpoznania tej sprawy Regionalnego Dyrektora w W. Decyzją z 18 lutego 2021 r. Generalny Dyrektor rozpatrując odwołanie w tej sprawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed Regionalnym Dyrektorem w B.

Organ odwoławczy wskazał, że warunki środowiskowe dla drugiej części [...] Obwodnicy W. tj. dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła)", zostały podobnie jak w przypadku poprzedniego odcinka, określone decyzją Regionalnego Dyrektora w B. Organ I instancji wydał decyzję w tej sprawie 28 grudnia 2018 r. na wniosek GDDKiA z 2 lipca 2015 r., po uprzednim wyznaczeniu tego organu do załatwienia tej sprawy na mocy postanowienia przez Generalnego Dyrektora z 31 maja 2017 r. na skutek wyłączenia od rozpoznania tej sprawy Regionalnego Dyrektora w W.

GDOŚ podkreślił, że oba postępowania stanowią niezależne od siebie postępowania administracyjne, a jedynymi powiązaniami pomiędzy nimi są kwestie dotyczące ich skumulowanych oddziaływań, jednak zagadnienie to nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji dla ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600, wobec nieruchomości piastuna organu Regionalnego Dyrektora w W. Przebieg planowanej inwestycji w odcinku w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600, jest po pierwsze opisany, wynika chociażby z nazwy tego przedsięwzięcia, a po drugie oznaczony graficznie w aktach sprawy np. w raporcie oddziaływania na środowisko. Z uzasadnienia wyroku wynika zresztą, że Sąd zapoznał się z dokumentacją określającą graficzny przebieg planowanej inwestycji w tym zakresie.

Mając na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy planowanego odcinka [...] Obwodnicy W., który zarówno w wariancie inwestorskim, jak i wariantach alternatywnych nie przebiega przez obszar dzielnicy [...], w ocenie GDOŚ, nałożenie przez Sąd I instancji na organ odwoławczy obowiązku dokonania ustalenia właściwości organu I instancji w oparciu o ewentualny wpływ planowanej inwestycji, w odniesieniu do odcinka przebiegającego przez dzielnicę [...], na nieruchomość piastuna organu Regionalnego Dyrektora, zostało dokonane z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do dokonywania ocen prawnych w stosunku do kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia stanu faktycznego wykraczającego poza zakres przedmiotowy postępowania, którego to rozstrzygnięcie dotyczy, czyli wykraczając poza granice sprawy. Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają bowiem zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej. Dokonując kontroli decyzji sąd nie jest związany granicami skargi, jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.

Ponadto zauważono, że nawet gdyby odnieść ocenę Sądu w zakresie konieczności ustalenia właściwości organu I instancji w oparciu o wszystkie warianty w ramach stanu faktycznego właściwego dla postępowania w sprawie, którego Generalny Dyrektor wydał zaskarżoną decyzję, to istotne jest, że na odcinku objętym postępowaniem tj. od węzła "[...]" do km ok. 3+600 możliwe przebiegi drogi na odcinku do ok 3+600 mają ten sam punkt rozpoczęcia - węzeł "[...]" i zbliżony punkt zakończenia - za węzłem "[...]" w obszarze leśnym Nadleśnictwa [...]. Przebiegi różnicuje sposób ominięcia obszaru Natura 2000 [...] w Z., gdzie warianty 2, 3, 7, i 8 przebiegają po wschodniej stronie obszaru i skrzyżowania dróg wojewódzkich [...] i [...] natomiast warianty 1, 4, 5, i 6 przebiegają po zachodniej stronie obszaru i skrzyżowania dróg wojewódzkich [...] i [...]. Oba przebiegi mają swój początek w granicach administracyjnych miasta M. i zbliżonym punkcie zakończenia - za węzłem "[...]" w obszarze leśnym Nadleśnictwa [...] w km ok. 3+600 (Raport ooś, Tom I, część opisowa, Warszawa, kwiecień 2017, str. 28). Dokładny przebieg obu wariantów przedstawia mapa Z4.2 oraz Z4.1. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że wybór pomiędzy wschodnim a zachodnim przebiegiem drogi od strony północnej tego punktu, nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia właściwości organu I instancji ze względu na ewentualne oddziaływania tych przebiegów drogi dla nieruchomości należącej do Regionalnego Dyrektora w W. położonej w dzielnicy [...] W. w odległości ponad 5 km na południe od punktu zakończenia drogi w km 3+600, bowiem ze względu na tak znaczną ich odległość od omawianej nieruchomości wykluczone są oddziaływania na nią, a tym samym również interes prawny piastuna Regionalnego Dyrektora w W. Z uwagi na powyższe, zdaniem GDOŚ ustalenie braku oddziaływań jedynie w relacji pomiędzy wariantem inwestorskim, a rzeczoną nieruchomością jest wystarczające, a ewentualnie podnoszony brak ustalenia co do pozostałych wariantów należałoby uznać za pozostający bez wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że z uwagi na poszczególne odniesienia Sądu I instancji do zakresu stanu faktycznego w sprawie, trudno było przedstawić jednoznaczny zarzut w zakresie w jakim Sąd ten ocenił, że GDOŚ uchybił obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o który należało ustalić właściwość organu I instancji.

Zdaniem Generalnego Dyrektora, okoliczność, że oba odcinki, dla których prowadzone były oddzielne postępowania administracyjne w sprawie warunków środowiskowych, będą się składać na całość inwestycji, nie daje Sądowi I instancji podstawy do rozpoznania skarg na decyzję Generalnego Dyrektora przy uwzględnieniu stanu faktycznego ze sprawy prowadzonej pod inną sygnaturą tj. w innym postępowaniu. Pomijając oczywistą kwestię odrębnych zakresów przedmiotowych postępowań, zwrócono uwagę na możliwe różne oceny w zakresie właściwości organów do ich prowadzenia, przy uwzględnieniu okoliczności posiadania prawa własności działki w dzielnicy [...] przez piastuna organu Regionalnego Dyrektora w W.

Organ odwoławczy wskazał, że powyżej wskazane uchybienia Sądu I instancji skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, że GDOŚ rozpatrując odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z 24 listopada 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia uchybił zasadzie prawdy obiektywnej nie wyjaśniając w sposób właściwy okoliczności stanu faktycznego, co w ocenie Sądu I instancji stanowiło podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziło się również Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 190 i art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wytycznych i wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1338/22, wyrażające się w przyjęciu przez WSA, że organ II instancji nie zbadał w sposób dostateczny odległości pomiędzy planowanym przebiegiem drogi, a miejscem zamieszkania piastuna organu i że wskazana przez organ II instancji odległość 5 km nie jest zasadna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę do uchylenia przez WSA w skarżonym wyroku decyzji organu II instancji ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, podczas gdy z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że NSA wiążąco orzekł co do kwestii formalnej, tj. art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (możliwość badania właściwości przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym), NSA odniósł się bezpośrednio do ustaleń faktycznych badanej sprawy potwierdzając, że odległość miejsca zamieszkania piastuna organu od planowanego przebiegu drogi wynosi 5 km, a co za tym idzie, który to fakt stanowił dla NSA podstawę do uznania, że decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzenie niewłaściwości organu orzekającego była prawidłowa, dokonał wiążącej wykładni art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a., z której wynika, iż wyłączenie piastuna organu od rozpoznania sprawy może wystąpić tylko w przypadku, gdy legitymuje się on interesem prawnym do udziału w postępowaniu (co w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej oznacza konieczność posiadania przez piastuna organu nieruchomości w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia), która to ocena prawna wprost oddziałuje na ustalenie stanu faktycznego w zakresie braku interesu prawnego A.S., a przez to wyrok NSA wiąże pośrednio WSA co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego (niezgodnego z wykładnią prawną dokonaną w wyroku NSA) przyjęcia przez WSA, że organ w wadliwy sposób doszedł do przekonania, że A.S. nie miał interesu prawnego do udziału w sprawie, a przez to pozostawał organem właściwym do wydania decyzji I instancji;

2) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez przekroczenie kognicji sądu administracyjnego oraz granic rozpoznania sprawy i ustalenie przez WSA, wbrew przyznanym sądowi administracyjnemu kompetencjom ustawowym, błędnego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że przedsięwzięcie przebiega w granicach [...] oraz na ocenie stanu faktycznego z odrębnego postępowania administracyjnego niemogącego stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uniemożliwienia kontroli zaskarżonego aktu, ponieważ WSA zbadał zgodność z prawem błędnego stanu faktycznego, innego niż ten, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niejasny i nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie nie zawiera jednoznacznych i konkretnych wskazówek dla organu administracji, który będzie ponownie rozstrzygał sprawę; nieuzasadnionym odwołaniu się do wyroku NSA z 7 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22, pomimo całkowicie odmiennego stanu faktycznego w przywołanym wyroku, dotyczącym oceny interesu prawnego strony postępowania do wniesienia skargi kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa analiza powołanego wyroku prowadziłaby do wniosku, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego i nie może zostać odniesione do niniejszej sprawy;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z zebranego materiału dowodowego prowadzące do wadliwego przyjęcia, że organ nie dokonał wszechstronnej, obiektywnej i rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie przedstawił dostatecznie umotywowanego stanowiska organu wskazującego na zasadność oceny o nieposiadaniu przez RDOŚ w W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy GDOŚ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze w zakresie ustalenia braku interesu majątkowego A.S. do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, pomimo że organ prawidłowo ustalił, że A.S. będący piastunem organu RDOŚ w W. nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, a przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpływało na jego interesy majątkowe;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa ooś, ustawa środowiskowa) poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku nieprawidłowych zasad ustalania zasięgu oddziaływania planowanych przedsięwzięć w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty na które przedsięwzięcie oddziałuje w jakikolwiek sposób legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadają tylko podmioty, na które dane przedsięwzięcie oddziałuje znacząco.

Jednocześnie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 ust. 1 ustawy ooś w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku, że ocena interesu prawnego wiążąca się z zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna dotyczyć wszystkich jego wariantów przedstawionych w raporcie oddziaływania na środowisko, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy prawnej prowadzi do wniosku, że wybór innego wariantu niż wariant inwestorski niósł ze sobą konieczność przeprowadzenia postępowania od początku w pełnym zakresie, przedłożenia nowego (lub znacząco zmodyfikowanego) raportu oraz ponownego ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o dane o oddziaływaniach wynikające z wyboru innego wariantu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia dla wszystkich wariantów legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadały tylko podmioty, na które przedsięwzięcie oddziałuje znacząco.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie oraz przeprowadzenie przez NSA dowodu uzupełniającego na wykazanie faktycznej lokalizacji przedsięwzięcia, z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 lub 188 p.p.s.a. wniesiono o zwrot poniesionych przez Stowarzyszenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata reprezentującego Stowarzyszenie, a z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., odstąpienie od zasądzenia od Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazano, że WSA nieprawidłowo przeprowadził ponowną kontrolę decyzji w warunkach związania wyrokiem NSA, bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane przez WSA w istocie zmierzają do obejścia oceny ustaleń faktycznych sformułowanej w wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, z których wprost wynika, że odległość miejsca zamieszkania piastuna organu od planowanego przebiegu drogi wynosi ponad 5 km. NSA dokonując oceny przyznał wprost, iż "w sprawie nie ulega wątpliwości, że właściwa odległość wynosi ponad 5 kilometrów" (s. 14 uzasadnienia wyroku NSA). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, ocena ta wprost przekłada się na uznanie, że decyzja GDOŚ uchylająca decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzenie niewłaściwości organu orzekającego była w tym zakresie prawidłowa.

Ponadto, odnosząc się do wykładni prawa w zakresie art. 28 § 1 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. sformułowanej w wyroku NSA wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący ocenił, iż wyłączenie piastuna organu w oparciu o "interes majątkowy", o którym mowa w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. musi zostać powiązane z "interesem prawnym" wskazanym w art. 28 k.p.a. Wyłączenie piastuna organu od rozpoznania sprawy może wystąpić więc tylko w przypadku, gdy legitymuje się on interesem prawnym do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, oznacza konieczność posiadania przez piastuna organu nieruchomości, która znajdowałaby się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Zdaniem Stowarzyszenia, przedstawiona wykładnia prawna sformułowana w wyroku NSA wprost determinuje ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego, skoro bowiem zasięg oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia determinuje krąg stron postępowania, to mając na uwadze, że nieruchomość piastuna organu znajdowała się poza tym zasięgiem, A.S. sprawujący funkcję RDOŚ w W. nie był stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a więc nie legitymował się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że stanowisko WSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku jest sprzeczne z powyższą wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Stowarzyszenie zauważyło, że skoro więc zasięg oddziaływania akustycznego zdeterminował krąg stron postępowania w niniejszej sprawie, to mając na uwadze wykładnię prawną art. 28 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. należało skonstatować, że piastun organu nie był stroną postępowania, a wobec tego stanowisko WSA co do rzekomego nieprawidłowego zbadania przez GDOŚ w stopniu wystarczającym, czy piastunowi RDOŚ w W. przysługiwał status strony w tym postępowaniu stanowi polemikę z wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA, a wobec tego jest niedopuszczalne i świadczy o rażącym naruszeniu art.190 p.p.s.a.

Następnie podniesiono, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez WSA zasad kontroli aktów administracyjnych i naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W ocenie Stowarzyszenia, wobec przedstawionych dowodów i twierdzeń nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty przez WSA, zgodnie z którym przedsięwzięcie przebiega przez dzielnicę [...] jest całkowicie sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (akta administracyjne) oraz rzeczywistym stanem sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest tym samym możliwe ustalenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czy Sąd I instancji analizując przedmiotową sprawę, nie dokonywał swoich ustaleń w odniesieniu do odrębnego postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3+600 km do ok. 13+782 węzeł "[...]" (bez węzła), które to odrębne postępowanie obecnie znajduje się na etapie sądowoadministracyjnym, to jest rozpatrywania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 921/23). Z jednej strony bowiem Sąd I instancji podnosi, że pas drogowy w niniejszym postępowaniu ma przebiegać w granicach [...], a z drugiej wskazuje, że to rzekomo organ miałby orzekać na podstawie odrębnej sprawy i myli stan faktyczny twierdząc o położeniu (s. 17 uzasadnienia wyroku), co wskazuje, zdaniem Stowarzyszenia, na nierozróżnienie przez Sąd obu postępowań. Podniesiono, że samodzielne i wadliwe określenie stanu faktycznego przez WSA doprowadziło w konsekwencji do sformułowania oceny prawnej w oparciu o wadliwy stan faktyczny, WSA uznał bowiem, że organ dokonywał ustaleń faktycznych w oparciu o nieprawidłową lokalizację przedsięwzięcia, podczas gdy to właśnie Sąd I instancji dokonał dowolnych ustaleń faktycznych z przekroczeniem swoich ustawowych kompetencji.

Kolejno wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z rażącym naruszeniem normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na stosowanie przez Sąd I instancji naprzemiennie odrębnych znaczeniowo pojęć ("droga" i "pas drogowy"), a także stwierdzenie, że pas drogowy ma przebiegać w granicach [...]. Przedmiotowe postępowanie dotyczy jednak wyłącznie pierwszego odcinka [...] Obwodnicy W., tj. odcinka węzeł [...] do km ok. 3+600 i żaden z planowanych fragmentów przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest zlokalizowany w [...], co w ocenie Stowarzyszenia, wprost świadczy o tym, że WSA orzekał w oparciu o błędny stan faktyczny. Nieprawidłowy stan faktyczny powoduje, że GDOŚ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie będzie mógł dokonać oceny w sposób wskazany przez WSA, skoro bowiem niniejsze postępowanie dotyczy przedsięwzięcia znajdującego się poza [...], to polecenie WSA wyrażone na s. 16 uzasadnienia wyroku, nakazujące organowi ustalenie odległości przedsięwzięcia od miejsca zamieszkania piastuna organu w odniesieniu do planowanego pasa drogowego, który ma przebiegać w granicach [...] jest niewykonalne, skoro przedsięwzięcie zlokalizowane jest w całości poza [...].

Co więcej, w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie WSA nie sprostał wymogom sporządzenia uzasadnienia w sposób staranny, ograniczając się z jednej strony do sprzecznych ze sobą sformułowań, a z drugiej do ogólnikowych i niejasnych stwierdzeń. Z ogólnikowością spostrzeżeń i uwag zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku koresponduje brak czytelnych i dostatecznie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia zasad oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazano, że w zakresie określenia zasięgu oddziaływania akustycznego i ustalenia, że RDOŚ w W. nie legitymował się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, została dokonana przez organ prawidłowo i zgodnie z zasadami logicznego myślenia oraz prawdy obiektywnej. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyciągnął nieuprawnione wnioski ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, przyjmując, że organ nie ustalił prawidłowo, aby to kraniec inwestycji był właściwym odcinkiem planowanej drogi w odniesieniu do którego należy ocenić interes majątkowy A.S.

Zauważono, że końcowy punkt przedsięwzięcia (km 3+600) jest w istocie - niezależnie od wybranego wariantu przedsięwzięcia - najbliżej położonym punktem przedsięwzięcia w stosunku do nieruchomości piastuna organu. Skoro więc zasięg oddziaływania wynosi od kilkudziesięciu do kilkuset metrów, to nie jest możliwe aby objął on nieruchomość piastuna organu znajdującą się w odległości ponad 5,25 km od przedsięwzięcia. Zdaniem Stowarzyszenia, taka ocena stanu faktycznego ustalonego w decyzji przez WSA narusza dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem w istocie dokonanie przez Sąd I instancji własnych nowych ustaleń faktycznych, co narusza także art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia WSA wadliwie uznał także, że GDOŚ nie przedstawił dostatecznie umotywowanego stanowiska wskazującego na zasadność oceny o nieposiadaniu przez RDOŚ w W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie ani nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych.

Wskazano, że ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie są niezgodne z treścią decyzji, która zawiera wszystkie konieczne wyżej elementy. Decyzja zawiera dokładne przywołanie stanu faktycznego sprawy w przedmiotowym zakresie (strona 1, 2, 6 i 10 decyzji), przywołanie treści przepisów prawa oraz ich wyjaśnienie (strona 7-9 decyzji), w tym szczegółowe odniesienie się do uwag RDOŚ w W. (strona 8-9 decyzji). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ bardzo obszernie rozwinął stanowisko dotyczące podstaw prawnych badania interesu majątkowego piastuna organu, w tym wykładni przepisu art. 28 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie można przyjąć, że RDOŚ w W. legitymował się interesem majątkowym wypełniającym dyspozycję art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. (strona 8-9 decyzji). Organ w całości przytoczył materiał dowodowy na podstawie którego wyciągnął powyższe wnioski i dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod mające zastosowanie i zinterpretowane prawidłowo normy prawne (s. 10 decyzji).

Następnie podniesiono, że nieprawidłowe jest stanowisko WSA co do konieczności ustalenia interesu prawnego stron (w tym piastuna organu) do udziału w postępowaniu środowiskowym w oparciu o zasięg oddziaływania inwestycji dla wszystkich wariantów, a w zaskarżonym wyroku WSA dokonał wadliwej wykładni art. 81 ust. 1 ustawy ooś. W ocenie Stowarzyszenia, nieprawidłowa wykładnia art. 81 ust. 1 ustawy ooś w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. przeprowadzona przez WSA skutkuje nieprawidłowym, a to zbyt szerokim, ustaleniem kręgu stron postępowania środowiskowego. Nie może ostać się taka interpretacja analizowanej normy, która pozwalałaby na ustalenie interesu prawnego niejako "na przyszłość", bez osadzenia go w konkretnych okolicznościach sprawy. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podkreśliło, że nieprawidłowa wykładnia ma istotny wpływ na przedmiotową sprawę, ponieważ skutkuje nieprawidłowym określeniem kręgu stron postępowania środowiskowego, w tym wadliwym ustaleniem istnienia interesu majątkowego piastuna organu (i naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 81 ust. 1 ustawy ooś).

Stowarzyszenie stoi na stanowisku wedle którego, dla oceny interesu prawnego w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy ustawy ooś w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2018 r., to jest sprzed dodania na mocy ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. art. 74 ust. 3a ustawy - ustawodawca przyjął, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. W relewantnym dla sprawy stanie prawnym interes prawny w sprawach dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko był ustalany w oparciu o ogólną normę art. 28 k.p.a.

Zauważono również, że organ prawidłowo uznał, iż zasięg oddziaływania akustycznego nie będzie oddziaływał na nieruchomość A.S. w stopniu przewidującym jakiekolwiek uciążliwości, a w konsekwencji organ nie miał interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Słusznie więc wyjaśnił organ w decyzji, że interesu prawnego statuującego przymiot strony postępowania nie można wyprowadzać z jakiegokolwiek oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tylko z takiego oddziaływania, które w zależności od rodzaju, charakteru, wielkości, miejsca zaistnienia i sytuacji może naruszać prawa rzeczowe determinujące posiadanie strony w postępowaniu (s. 9 decyzji). Planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie narusza praw rzeczowych nieruchomości należącej do piastuna organu, co zresztą sam A.S. wprost przyznał. Sam piastun organu wskazał, że przedsięwzięcie nie tylko nie spowoduje żadnych uciążliwości, ale wręcz wpłynie pozytywnie na wartość nieruchomości piastuna organu. Tym bardziej, w ocenie Stowarzyszenia, nie ulega wątpliwości, że WSA nieprawidłowo, w sposób całkowicie nieuprawniony próbuje dopatrzyć się występowania oddziaływań związanych z przedsięwzięciem na nieruchomość A.S. Uznać więc należało, że GDOŚ prawidłowo przyjął dla ustalenia interesu prawnego piastuna organu zasięg oddziaływania akustycznego, wynikający z obiektywnych i mierzalnych norm hałasu ustalonych w raporcie ooś.

Wyrok Sądu I instancji zakwestionował również P. z siedzibą w W. (dalej: PKE) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 190 i art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wytycznych i wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1338/22, wyrażające się w przyjęciu przez WSA, że organ II instancji nie zbadał w sposób dostateczny odległości pomiędzy planowanym przebiegiem drogi, a miejscem zamieszkania piastuna organu i że wskazana przez organ II instancji odległość 5 km nie jest zasadna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę do uchylenia przez WSA w skarżonym wyroku decyzji organu II instancji ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, podczas gdy z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że NSA wiążąco orzekł co do kwestii formalnej, tj. art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (możliwość badania właściwości przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym), NSA odniósł się bezpośrednio do ustaleń faktycznych badanej sprawy potwierdzając, że odległość miejsca zamieszkania piastuna organu od planowanego przebiegu drogi wynosi 5 km, a co za tym idzie który to fakt stanowił dla NSA podstawę do uznania, że decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzenie niewłaściwości organu orzekającego była prawidłowa, dokonał wiążącej wykładni art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a., z której wynika, iż wyłączenie piastuna organu od rozpoznania sprawy może wystąpić tylko w przypadku, gdy legitymuje się on interesem prawnym do udziału w postępowaniu (co w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej oznacza konieczność posiadania przez piastuna organu nieruchomości w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia), która to ocena prawna wprost oddziałuje na ustalenie stanu faktycznego w zakresie braku interesu prawnego A.S., a przez to wyrok NSA wiąże pośrednio WSA co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego (niezgodnego z wykładnią prawną dokonaną w wyroku NSA) przyjęcia przez WSA, że organ w wadliwy sposób doszedł do przekonania, że A.S. nie miał interesu prawnego do udziału w sprawie, a przez to pozostawał organem właściwym do wydania decyzji I instancji;

2) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez przekroczenie kognicji sądu administracyjnego oraz granic rozpoznania sprawy i ustalenie przez WSA, wbrew przyznanym sądowi administracyjnemu kompetencjom ustawowym, błędnego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że przedsięwzięcie przebiega w granicach [...] oraz na ocenie stanu faktycznego z odrębnego postępowania administracyjnego niemogącego stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uniemożliwienia kontroli zaskarżonego aktu, ponieważ WSA zbadał zgodność z prawem błędnego stanu faktycznego, innego niż ten, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niejasny i nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie nie zawiera jednoznacznych i konkretnych wskazówek dla organu administracji, który będzie ponownie rozstrzygał sprawę; nieuzasadnionym odwołaniu się do wyroku NSA z 7 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22, pomimo całkowicie odmiennego stanu faktycznego w przywołanym wyroku, dotyczącym oceny interesu prawnego strony postępowania do wniesienia skargi kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa analiza powołanego wyroku prowadziłaby do wniosku, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego i nie może zostać odniesione do niniejszej sprawy;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z zebranego materiału dowodowego prowadzące do wadliwego przyjęcia, że organ nie dokonał wszechstronnej, obiektywnej i rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie przedstawił dostatecznie umotywowanego stanowiska organu wskazującego na zasadność oceny o nieposiadaniu przez RDOŚ w W. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy GDOŚ prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze w zakresie ustalenia braku interesu majątkowego A.S. do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, pomimo że organ prawidłowo ustalił, że A.S. będący piastunem organu RDOŚ w W. nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, a przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpływało na jego interesy majątkowe;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku nieprawidłowych zasad ustalania zasięgu oddziaływania planowanych przedsięwzięć w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty na które przedsięwzięcie oddziałuje w jakikolwiek sposób legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadają tylko podmioty, na które dane przedsięwzięcie oddziałuje znacząco.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 ust. 1 ustawy ooś w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku, że ocena interesu prawnego wiążąca się z zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna dotyczyć wszystkich jego wariantów przedstawionych w raporcie oddziaływania na środowisko, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowej normy prawnej prowadzi do wniosku, że wybór innego wariantu niż wariant inwestorski niósł ze sobą konieczność przeprowadzenia postępowania od początku w pełnym zakresie, przedłożenia nowego (lub znacząco zmodyfikowanego) raportu oraz ponownego ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o dane o oddziaływaniach wynikające z wyboru innego wariantu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia dla wszystkich wariantów legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadały tylko podmioty, na które przedsięwzięcie oddziałuje znacząco.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie oraz przeprowadzenie przez NSA dowodu uzupełniającego na wykazanie faktycznej lokalizacji przedsięwzięcia, z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 lub 188 p.p.s.a. wniesiono o zwrot poniesionych przez PKE niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata reprezentującego PKE, a z daleko posuniętej ostrożności, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację tożsamą, jak w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W.

W pismach z 22 grudnia 2023 r., 3 stycznia 2024 r. oraz 11 stycznia 2024 r. – odpowiedzi na skargi kasacyjne – uczestnik postępowania - Stowarzyszenie R. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych, zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że środowiskowe uwarunkowania budowy [...] Obwodnicy W. były przedmiotem rozpoznania w dwóch sprawach administracyjnych. Pierwsza sprawa, będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, dotyczyła budowy [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] – do km ok. 3 + 600. Druga sprawa dotyczyła budowy [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3 + 600 do km ok. 13 + 782 węzeł "[...]" (bez węzła).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny zasadności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r. dotyczącej uchylenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z 24 listopada 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "[...]" (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3 + 600 w całości i umorzenia postępowania przed tym organem. Wydając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do wyłączenia RDOŚ w W. od rozpoznania sprawy, gdyż sprawa ta nie dotyczy interesów majątkowych piastuna organu, co skutkowało naruszeniem właściwości miejscowej organu.

Dodać należy, że sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 835/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1338/22 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przechodząc do oceny zarzutów skarg kasacyjnych stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie powyższych przepisów postępowania z powodu niewyjaśnienia przez organ oddziaływania planowanej inwestycji we wszystkich wariantach na nieruchomość RDOŚ w W. w zakresie jej przebiegu przez [...]. Jak wskazano powyżej przedmiotem rozpoznawanej sprawy są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł [...] (z węzłem) na dr [...] do km ok. 3 +600, a więc dla odcinka (patrz załączniki graficzne 4-6 z tomu III, załącznik graficzny nr 13 z tomu V), który nie przebiega przez [...], a kończy się w pewnej odległości od tej miejscowości.

Odcinek planowanej inwestycji przebiegający między innymi przez [...] był przedmiotem odrębnej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 716/21, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22.

Stanowisko Sądu I instancji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia w rozpoznawanej sprawie wszystkich wariantów planowanej inwestycji przez [...] są całkowicie nieuzasadnione. Niezasadne jest więc twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie planowanego przebiegu drogi przez dzielnicę [...] i położenia nieruchomości względem wariantowanych lokalizacji przedsięwzięcia oraz zasięgów oddziaływania w odniesieniu do nieruchomości RDOŚ w W.

Jako nieuprawnione należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalenia co do oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość RDOŚ w W. poczynione w odniesieniu do krańca planowanej drogi (ok. 3 + 6000 km) nie są adekwatne dla stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Podkreślić ponownie należy, że "kraniec" planowanej drogi to najbliższy punkt planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do nieruchomości RDOŚ.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co znalazło także wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że właściwa odległość planowanego przebiegu drogi od nieruchomości będącej własnością RDOŚ w W. wynosi ponad 5 kilometrów. W związku z powyższym jako zasadne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "S" i P. dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 230/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23).

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może polegać na tym, że uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, które wymienione są w tym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną musi zatem wskazać jakich konkretnie elementów brak jest w tym uzasadnieniu oraz wykazać, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzuty skarg kasacyjnych kwestionują zaś prawidłowość uzasadnienia z powodu przyjęcia wadliwych ustaleń stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednakże stwierdzić należy, że mimo, iż uzasadnienie to odpowiada wymogom konstrukcyjnym z art. 141 § 4 p.p.s.a. to odnoszenie się w nim do stanu faktycznego dotyczącego innego odcinka planowanej drogi czyni to uzasadnienie nieczytelnym i skomplikowanym w odbiorze, co utrudnia ocenę przebiegu rozumowania Sądu I instancji przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.

Jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "S" i P. dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji orzekał bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Odmienną rzeczą jest zaś dokonanie niewłaściwej ich oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "S." i P. dotyczące naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem nieważność postępowania, a ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał okoliczności, które mogłoby wskazywać na zaistnienie takiej nieważności.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.). Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, a taka okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "S." i P. dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247; dalej: ustawa środowiskowa), poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku nieprawidłowych zasad ustalania zasięgu oddziaływania planowanych przedsięwzięć w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty na które przedsięwzięcie oddziałuje w jakikolwiek sposób legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadają tylko podmioty, na które dane przedsięwzięcie oddziałuje znacząco, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie reguła ogólna z art. 28 k.p.a., w myśl której: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W praktyce oznacza to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą, tj. "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ustawy środowiskowej, konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną jest bowiem właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawe normy tego oddziaływania (por. (...) Gruszecki: "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX 20(...), teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej), a nie jedynie jak ujęto to w skargach kasacyjnych odziaływaniem znaczącym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "S." i P. dotyczących naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać prezentację trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia (według stanu prawnego dotyczącego zaskarżonej decyzji). Artykuł 81 ust. 1 ustawy środowiskowej nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanie – za zgodą wnioskodawcy – innego wariantu realizacji przedsięwzięcia (spośród tych wskazanych przez wnioskodawcę) niż ten zaproponowany przez niego do realizacji. Wbrew więc zarzutom skarg kasacyjnych w sytuacji, przyjęcia innego wariantu niż inwestorski nie zachodziłaby konieczność prowadzenia postępowania od początku. Ocena więc, czy planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomość RDOŚ w W. obejmować więc powinna wszystkie warianty zawarte w raporcie.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.