Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 124/19 w sprawie ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić skarżącemu S.W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Po 124/19) po rozpoznaniu skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]), w punkcie 1. wyroku stwierdził, że Wójt Gminy T.P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałym zgłoszonym zakresie; zaś w punkcie 4. orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 29.03.2019 r. S.W. (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy T.P. sprawy o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]2013 r. (nr [...]), domagając się uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżący podał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...]2013 r. (nr [...]) zostało zainicjowane wnioskiem z 20.08.2012 r. We wniosku tym inwestor zażądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków usługowo-magazynowo- produkcyjno-biurowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., gmina T.P.. W dniu 23.08.2012 r. wnioskodawca został wezwany o uzupełnienie braków formalnych. Pismami dostarczonymi do organu w dniach 28.08.2012 r., 26.11.2012 r., 29.11.2012 r. wnioskodawca braki uzupełnił oraz zmienił podanie.

Skarżący wskazywał, że pismem z 19.12.2012r. zawiadomiono go o wszczęciu postępowania. Następnie pismami z dnia 27.12.2012 r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku (k. 27-28 akt adm.). Z kolei pismem z 10.01.2013 r. ponownie zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w związku ze zmianą wniosku. Postanowieniem z [...]2013 r. Wójt Gminy T.P. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak na okres nie dłuższy niż do 27.09.2013 r. (k. 35 akt adm.). To postanowienie zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Odpis postanowienia SKO w Poznaniu został przesłany organowi prowadzącemu postępowanie w I instancji w dniu 20.05.2013 r.

Następnie w dniu 4.06.2013 r. Wójt Gminy T.P. ponownie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwzględnieniem uwag Kolegium Odwoławczego. Postępowanie zażaleniowe wdrożone względem tego postanowienia zostało jednak umorzone przez SKO w Poznaniu, a odpis postanowienia o umorzeniu został doręczony organowi I instancji w dniu 6.09.2013 r. Postanowieniem z dnia [...]2013 r. Wójt Gminy T.P. podjął zawieszone w sprawie postępowanie (k. 48 akt adm.). Z kolei pismem z dnia 27.09.2013 r. Wójt Gminy T.P. poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 27.11.2013 r. z uwagi na konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzonej przez urbanistę – M.K. w dniu 18.10.2013r.

Wójt Gminy T.P. pismem z dnia 31.10.2013 r. zawiadomił strony o zebranym w sprawie materiale, a następnie decyzją z [...]2013 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości S., gmina T.P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] 2014 r.

Skarżący w dniu 2.11.2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ponaglenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy T.P.. SKO w Poznaniu postanowieniem z [...] 2018 r. uznało to ponaglenie za nieuzasadnione. Następnie skarżący, pismem z dnia 29.03.2019 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T.P. domagał się jej oddalenia podnosząc, że skarga dotyczy ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, co miało miejsce kilka lat przed wniesieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Zwrócił uwagę WSA w Poznaniu, że skarga na przewlekłość stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, sąd I instancji doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

WSA w Poznaniu wyjaśnił, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Zdaniem sądu I instancji, oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia 27.12.2012 r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swoje żądanie. W tym zakresie sąd I instancji podkreślił, iż od wskazanej daty do 10.01.2013 r. organ administracji nie podjął żadnych czynności procesowych. Następnie sąd I instancji przypomniał sekwencję czynności podejmowanych w sprawie przez orzekający organ administracji publicznej, akcentując długi czas przerw mających miejsce między tymi czynnościami. W ocenie WSA w Poznaniu takie procedowanie nosi znamiona przewlekłego działania. Zaakcentował, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem - odmownej - decyzji sporządzono w dniu 18.10.2013 r., zaś S.W. w dniu 24.10.2013 r. wniósł o zmianę wniosku o zabudowę do 70 %. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero w dniu 31.10.2013 r. SW. odebrał to zawiadomienie w dniu 4.11.2013 r., zaś uczestnik B.T.P. Sp. z o.o. w dniu 7.11.2013 r. Badając zasadność złożonej skargi w ocenie sądu I instancji należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w tym przedmiocie. W okolicznościach sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku (27 grudnia 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu [...] 2013 r. minęło prawie 11 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu 18.10.2013 r.), a wydaniem decyzji w dniu [...] 2013 r. – upłynął ponad miesiąc, w trakcie którego organ nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach w dniu 31.10.2013 r.).

Sąd I instancji miał na uwadze, że organ administracji informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania nie można jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale należy ocenić zasadność wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tych zawiadomieniach doprowadziły WSA w Poznaniu do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania i zawiadomienia wszystkich stron postępowania". Nie są to jednak okoliczności uzasadniające przedłużenie postępowania. W ocenie sądu I instancji bowiem, prawidłowe przeprowadzenie postępowania i zawiadomienie stron jest elementem i wymogiem prawidłowego prowadzenia postępowania, a nie okolicznością uzasadniającą jego przedłużenie. W związku z powyższym WSA w Poznaniu uznał, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Podkreślił sąd I instancji, że dokonując oceny we wskazanym zakresie wziął pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta, jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. Złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn uznał sąd I instancji, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r. wniosła Gmina T.P..

Skargę kasacyjna oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. Art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe załatwienie sprawy, poprzez brak powiązania faktu zawieszenia postępowania i wynikających z tego terminów załatwienia sprawy;

2. Art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2, par. 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, podczas gdy podejmowane czynności były efektywne;

3. Art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

4. Art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i wadliwe przyjęcie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania.

S.W. w piśmie z dnia 7.07.2020 r. wykazywał, że ilość złożonych wniosków o ustalenie warunków zabudowy (350) nie mogła przyczynić się do powstania przewlekłości, której dopuścił się Wójt Gminy T.P. w sprawie objętej skargą.

S.W. w piśmie z dnia 10.09.2020 r. sformułował żądania analogiczne jak we wniesionej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższego unormowania wynika, że NSA zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 par. 1 p.p.s.a., lub też podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 par. 1 p.p.s.a.

Kluczową kwestią w ocenianym przypadku jest przesądzenie dopuszczalności objęcia sądowoadministracyjną kontrolą sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż ustalony stan faktyczny tej sprawy wskazuje, że Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]) odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Należy przy tym też dostrzec, że skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość mającą wystąpić we wskazanym powyżej, zakończonym już postępowaniu administracyjnym, skarżący wniósł w dniu 29.03.2019 r. Stwierdzić zatem trzeba, że skarga ta wniesiona została po prawie 6 latach od wydania przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w prowadzonej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w orzecznictwie tego sądu występują rozbieżne poglądy odnośnie dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17 oraz z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18). Oceniając niniejszą sprawę zwrócić jednak należy uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Zgodnie z tezą tej uchwały wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy innej - niż występującej w niniejszej sprawie - formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie

stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do usunięcia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie.

Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 postanowienia NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę S.W.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był cytowany na wstępie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 postanowienia był art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynikało z faktu, iż uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podniesionych podstaw skargi kasacyjnej.

O zwrocie skarżącemu uiszczonych kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu stronie z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma, które zostało odrzucone.