Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w 27 maja 2026 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2026 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Inwestor"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") z dnia 18 marca 2026 r., znak: [...].

Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia 30 września 2025 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego (usługi nieuciążliwe) wraz z budową muru oporowego oraz zmianą ukształtowania terenu, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. 12, obręb [...], położonej w P. przy ul. [...] (dalej również jako: "inwestycja").

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania – M. i P. K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnoszący odwołanie zarzucili naruszenie szeregu przepisów, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), a także przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, wydało w dniu 18 marca 2026 r. opisaną na wstępie decyzję kasacyjną. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na dwa argumeny, które w jego ocenie uniemożliwiały wydanie decyzji merytorycznej i wymuszały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Po pierwsze, Kolegium z urzędu uwzględniło fakt, że w toku postępowania odwoławczego, na mocy uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2025 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 30 grudnia 2025 r., wszedł w życie Plan ogólny miasta [...]. Zdaniem SKO, okoliczność ta zaktualizowała konieczność zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.). Kolegium wywiodło, że z uwagi na wejście w życie planu ogólnego, w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. w nowym brzmieniu, wiążące decyzję o warunkach zabudowy z obszarem uzupełniania zabudowy wskazanym w planie ogólnym. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanki te nie były badane przez organ I instancji, a ponadto zmianie uległ sposób wyznaczania obszaru analizowanego, który został ograniczony maksymalnie do 200 m. To z kolei, zdaniem Kolegium, obligowało do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po drugie, Kolegium dopatrzyło się istotnych wad w sporządzonej przez organ I instancji analizie urbanistycznej. SKO wskazało, że analiza urbanistyczna musi uwzględniać, wymieniać i wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych lub wszystkich działek w obszarze analizowanym, a także określać maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, szerokość elewacji, wysokość zabudowy i geometrię dachu dla tych działek. Kolegium podkreśliło, że parametry te muszą wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Organ odwoławczy zarzucił, że wady analizy i mapy stanowią naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., polegające na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Z uwagi na konieczność prawidłowego sporządzenia analizy wyznaczonego obszaru, Kolegium uznało, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję kasacyjną sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca ([...] sp. z o.o.), domagając się jej uchylenia.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2, art. 136, art. 7 i 77 § 1 K.p.a., polegający na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji, mimo że zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca zakwestionowała pogląd Kolegium dotyczący wpływu wejścia w życie Planu ogólnego miasta [...] na toczące się postępowanie. Odwołując się do art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej z 7 lipca 2023 r., Skarżąca wskazała, że postępowanie to zostało wszczęte przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zachowują w nim zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, a nowe wymogi (w tym art. 61 ust. 1 pkt 1a) nie mają zastosowania. Ponadto Inwestor argumentował, że dla prawidłowego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie jest konieczne szczegółowe określenie parametrów dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, lecz wyłącznie działek z zabudową o tej samej funkcji, co wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, dalej jako: "rozporządzenie"). Zdaniem Skarżącej, analiza spełniała te wymogi, a braki wskazane przez SKO miały charakter pozorny lub wykraczający poza ramy prawne.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając zaskarżoną decyzję w granicach swoich kompetencji, uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek część argumentacji podniesionej przez Skarżącą jest w pełni uzasadniona.

Na wstępie należy przypomnieć zasady określające kognicję sądów administracyjnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest zatem kumulatywnym zaistnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze, musi nastąpić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.

W kontekście powyższego, zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy uchylenie przez Kolegium decyzji Prezydenta z dnia 30 września 2025 r. znajdowało umocowanie w dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., opierając się na powodach szczegółowo wyeksponowanych w decyzji kasacyjnej.

Sąd podziela argumentację Skarżącej, iż wejście w życie Planu ogólnego miasta [...] nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie. Kwestia oceny prawnej, a w szczególności przepisów, jakie powinny być zastosowane w sprawie nie wyczerpuje przesłanki zastosowania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego Sąd uznaje, że powołanie się przez organ odwoławczy na fakt uchwalenia i wejścia w życie Planu ogólnego miasta [...] jako przesłankę nakazującą uzupełnienie materiału dowodowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było wadliwe prawnie i nie mogło stanowić skutecznej podstawy zaskarżonej decyzji. Równocześnie Sąd podkreśla, że z uwagi na opisany powyżej szczególny charakter sprzeciwu, na tym etapie niemożliwym było wypowiedzenie się, co do skutków prawnych wejścia w życie planu ogólnego, gdyż wykraczałoby to poza przyjęty zakres kontroli.

Pomimo błędnego uznania, że wejście w życie Planu ogólnego mogło stanowić podstawę orzeczenia kasacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu z uwagi na drugą grupę argumentów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dotyczących wadliwości sporządzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analizy urbanistycznej. Przypomnieć należy, że wadliwość jednego z motywów rozstrzygnięcia kasacyjnego nie dyskwalifikuje całej decyzji, jeżeli pozostałe motywy są wystarczające do uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a braki materiału dowodowego nie mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym – jest ona aktem związanym, co oznacza, że organ administracji jest bezwzględnie związany przepisami prawa oraz prawidłowymi ustaleniami poczynionymi w toku analizy urbanistycznej. Z tych też względów kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna stanowi sformalizowany instrument prawny, w ramach którego organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać stan faktyczny i prawny istniejącej zabudowy. To właśnie w zakreślonych granicach tego obszaru dochodzi do weryfikacji, czy planowana przez inwestora inwestycja spełnia wymogi tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Idąc dalej Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z 18 marca 2026 r. trafnie uznało, że sporządzona analiza była wadliwa. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie musi wymieniać i wskazywać konkretne wskaźniki dla uwzględnionych działek. Nawet jeśli rację ma Skarżąca, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ustalenia określa się w pierwszej kolejności na podstawie istniejących w obszarze analizowanym terenów o takiej samej funkcji (usługowej), to wyselekcjonowanie tych działek nie zwalnia organu z obowiązku przedstawienia w sposób jasny, precyzyjny i sprawdzalny mechanizmu matematycznego, który doprowadził do ustalenia ostatecznych parametrów dla projektowanej inwestycji. Co więcej, ograniczenie się w analizie urbanistycznej jedynie do zabudowy usługowej, bez odniesienia się do uwarunkowań na terenie objętym analizą urbanistyczną może prowadzić do wypaczenia jej wyników, a w konsekwencji do dopuszczenia zabudowy, która nie realizuje wymogów ładu przestrzennego. Jedynie wyczerpująca analiza urbanistyczna, która w sposób kompleksowy opisuje zabudowę występującą na obszarze analizowanym będzie stanowiła podstawę dokonania oceny spełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 61 § 1 pkt 1 ustawy.

Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być czytelna i poddawać się kontroli, a z przedłożonego przez organ I instancji materiału wynikały niedopuszczalne braki części opisowej, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczonych parametrów. Zwrócić należy uwagę, że tak jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, każde odstępstwo od wartości średnich lub przyjęcie określonych przedziałów musi być wyczerpująco uzasadnione, a w decyzji Prezydenta zabrakło jasnego wytłumaczenia w jaki sposób ustalono poszczególne wskaźniki (np. minimalne i maksymalne) i w jaki sposób odniesiono je rzetelnie do stanu faktycznego na działkach sąsiednich. Jest to o tyle istotne, że chociażby w przypadku parametru dopuszczalnej maksymalnej wysokości, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, gdy wysokość nieruchomości sąsiednich, przebiega tworząc uskok, przyjmuje się wielkość średnią, a jeśli organ dopuszcza ustalenie innej wielkości, musi to wprost i wyczerpująco wynikać z rzetelnej analizy urbanistycznej. Tymczasem przedłożona analiza nie wykazywała w wystarczającym stopniu tych powiązań matematycznych i urbanistycznych.

Skarżąca w swoim sprzeciwie wskazuje, że organ I instancji prawidłowo odniósł się do budynków usługowych, gdzie parametry wysokości wynosiły od 5,5 m do 24 m. Jednakże tak szerokie przedziały bez odpowiedniego, metodycznego wyliczenia stanowią naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. W świetle art. 138 § 2 K.p.a., nie jest rolą organu odwoławczego zastępowanie organu I instancji w sporządzaniu de facto nowej, poprawnej metodologicznie analizy urbanistycznej, która powinna od samego początku stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., rażąco godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Wydane przez Prezydenta Miasta [...] rozstrzygnięcie uchybiało rygorom postępowania, a wskazana przez Kolegium wadliwość analizy urbanistycznej ma charakter fundamentalny, podważający ustalenia stanowiące załącznik do decyzji. Wobec tego, pomimo bezpodstawnego powoływania się przez organ odwoławczy na kwestię Planu ogólnego, uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne.

Podsumowując, Sąd uznał, że z uwagi na istotne wady materiału dowodowego w postaci niekompletnej pod względem metodologicznym i matematycznym analizy urbanistycznej, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2026 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., odpowiadała prawu. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia kasacyjnego, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, jednak stwierdza, że postępowanie przed organem I instancji musi zostać przeprowadzone ponownie ze względu na wskazane uchybienia, których organ odwoławczy nie mógł sanować samodzielnie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.