Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...], która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji [...] do rozpoznania wniosku skarżącej E. R. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sygn. akt II SAB/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

E. R. (dalej "Skarżąca") pismem z dnia [...] maja 2021 r. wniosła na Komisariat Policji S.-N., wniosek o udzielenie informacji w sprawie interwencji Policji w dniu [...] maja 2021 r. w S., ok. godz. 20 dotyczącej lokalu przy ul. [...] w S..

Odpowiadając na powyższe zapytanie, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., Naczelnik Wydziału Prewencji Komisariatu Policji S.-N. w S. wskazał, że informuje, iż w dniu [...] maja 2021 r. w S. ok. godz. 20 na ul. [...], miała miejsce interwencja Policji. Nadto organ poinformował, że Policja udziela informacji dotyczących interwencji Policji, jedynie na wniosek Sądu lub Prokuratury lub instytucji uprawnionych do pozyskiwania takich informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa dotyczącego udzielenia informacji publicznej w sprawie nieprawidłowo przeprowadzonej interwencji na zgłoszenie skarżącej z dnia [...] maja 2021 r ok. godz. 20, dotyczącej lokalu przy ul. [...] w S..

Skarżąca wskazała, że w związku z odmową Policji do udzielenia informacji w Jej sprawie oraz, w związku z nieprawidłowo przeprowadzoną interwencją, wnosi o:

- pozyskanie informacji (z akt sprawy) z interwencji Policji, gdzie zgłaszała na nr [...], prośbę o jej przeprowadzenie w dniu [...] maja 2021 r o godz.20 w lokalu przy ul. [...].

Skarżąca wskazała, m.in., że powyższa notatka jest Jej niezbędna, celem dalszego procedowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Komendant Komisariatu Policji S. – N. w S. wniósł o jej odrzucenie, a z daleko posuniętej ostrożności - o oddalenie skargi.

Organ dodał, że Skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., w którym wnosiła o udzielenie informacji w sprawie interwencji Policji, nie powołała się na ustawę z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176 ze zm. – dalej w skrócie ""u.d.i.p."), zatem Organ odpowiadając na pismo Skarżącej, nie opierał się o przepisy powyższej ustawy. Co więcej, zdaniem organu, Skarżąca nie sprecyzowała swojego wniosku, tj. nie wskazała, o jaką konkretnie informację jej chodzi.

Organ podkreślił, że w sprawie interwencji, która miała miejsce w dniu [...] maja 2021r. przy ul. [...], została sporządzona wyłącznie notatka służbowa (nie wszczęto żadnego postępowania po zgłoszeniu Skarżącej). Notatki służbowe nie są zaś aktami prowadzonej sprawy i mają one charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych. W związku z tym, że są to dokumenty robocze, nie przesądzają o kierunkach działania organu i dotyczą sprawy indywidualnej, a tym samym nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe.

Końcowo Organ wskazał, że wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. załączony do niniejszej skargi, Skarżąca załączyła również do innej skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S., w przedmiocie napadu na Skarżącą w dniu [...] października 2019 r. oraz w przedmiocie ataku terrorystycznego w dniu [...] grudnia 2020 r. bronią energii skierowanej, terroryzmowi bronią magnetyczną i napromieniowywianiu, w sprawie której toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie pod sygn. akt: 11 DK/Sz [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r., Fundacja "[...]" złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a."), dopuścił Fundację "[...]" do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r., Fundacja "[...]" przedstawiła swoje stanowisko w sprawie oraz wniosła o:

- zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie uczestnik postępowania oświadczył, że nie zajmuje stanowiska w przedmiocie kosztów postępowania, bowiem zagadnienie to znajduje się poza zakresem jego działalności statutowej.

Odnosząc się do wskazania organu, że skarżąca nie powołała się w swoim piśmie na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uczestnik postępowania stanął na stanowisku, iż działanie takie nie było konieczne, a wniosek skarżącej mógł pomimo tego braku, stanowić wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uczestnik postępowania wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p., nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, w tym nawet powoływać się na przepisy tejże ustawy, nie trzeba go także uzasadniać. Istotne jest jednak, aby wniosek obejmował jasne sformułowanie dotyczące tego, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie, skarżąca wnosiła o udzielenie informacji odnośnie konkretnej, sprecyzowanej interwencji Policji, co do której nie ma wątpliwości, że miała ona miejsce. Nie jest również sporne, iż dochowana została forma pisemna wniosku oraz został w wystarczająco dokładny sposób oznaczony adresat wniosku i jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wskazanym wart. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..

Jak wskazał uczestnik postępowania, wątpliwości wywołuje jednak określenie, czy żądanie skarżącej było wyjątkowo jasne. W ocenie uczestnika postępowania, stosując wykładnię systemową na korzyść prawa dostępu do informacji publicznej przewidzianego w art. 61 Konstytucji RP, wniosek skarżącej powinien zostać uznany za wystarczająco jasny i prowadzący do powstania po stronie organu, obowiązku udostępnienia żądanej informacji lub dokonania innej czynności zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Zdaniem uczestnika postępowania, informacja o podejmowanych przez Policję interwencjach jest informacją o sprawach publicznych, a właśnie takiej informacji żądała w swoim wniosku skarżąca. Wbrew twierdzeniom organu, to samo tyczy się również policyjnych notatek służbowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształtowało się wprawdzie pojęcie dokumentów wewnętrznych, jednakże pomijając szeroką krytykę dotyczącą samego utworzenia i sposobu rozumienia takiej kategorii dokumentów wskazać należy, iż obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje już stanowisko, że policyjna notatka służbowa jest informacją publiczną. Wyjątek w tym zakresie stanowią jedynie notatki nieoficjalne będące wyłącznie projektami notatek czy zapisami w brudnopisie. Z odpowiedzi na skargę złożonej przez organ nie wynika jednak, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sam fakt, iż notatka służbowa nie została włączona do akt żadnej sprawy nie może przesądzać o nieoficjalności notatki, bowiem nastąpiło to wyłącznie z tego powodu, że na skutek interwencji nie została wszczęta żadna sprawa, a nie dotyczy charakteru samej notatki. Jednocześnie sam fakt, iż skarżąca nie wskazała konkretnych dokumentów, które zostały sporządzone w ramach interwencji nie powinien w niniejszej sprawie działać przeciwko niej. Nie musiała ona bowiem wiedzieć jakiego rodzaju dokumenty zostały sporządzone w ramach tejże interwencji, co może wynikać zarówno z braku pełnej wiedzy odnośnie obowiązujących przepisów, jak i praktyki działania Policji i konkretnych okoliczności interwencji.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest bezczynność Komendanta Policji ( "Organ"), w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. o udzielenie informacji w sprawie interwencji Policji, która miała miejsce również w dniu [...] maja 2021 r. przy ul. [...] w S..

Na wstępie wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Za bezczynność należy uznać więc nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – w skrócie "u.d.i.p.") o bezczynności można mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (które to nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie). Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Przy czym decyzje te mogą zapaść wyłącznie wtedy, gdy wnioskowana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu to wniosek podlega załatwieniu następuje w drodze pisma powiadamiającego.

W sprawie nie jest sporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Komendant Policji nie udostępnił Skarżącej żądanych przez nią informacji, ani nie wydał decyzji wskazanej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz w odpowiedzi na wniosek potwierdził, że w dniu [...] maja 2021 r. w S. ok. godz. 20 na ul. [...] miała miejsce interwencja Policji. Nadto, poinformował, że Policja udziela informacji dotyczących interwencji Policji jedynie na wniosek Sądu lub Prokuratury lub instytucji uprawnionych do pozyskiwania takich informacji. W odpowiedzi na skargę, Organ dodał, że Skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. nie powołała się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił przy tym, że w sprawie interwencji, która miała miejsce w dniu [...] maja 2021r. przy ul. [...], została sporządzona wyłącznie notatka służbowa. Notatki służbowe nie są zaś aktami prowadzonej sprawy i mają one charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych.

Zatem, w okolicznościach faktycznych występujących w niniejszej sprawie istotne dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, ma ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p.

Zakres podmiotowy tej ustawy został uregulowany w art. 4 ust. 1, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powołanego przepisu, nie budzi wątpliwości, że Komendant Policji, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Dokonując natomiast oceny, czy przedmiotem żądania Skarżącej była informacja publiczna, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis, jak słusznie zauważył uczestnik postępowania, koresponduje wprost z art. 61 Konstytucji RP, która przyznaje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej raz osób pełniących funkcje publiczne, w tym dostępu do dokumentów. Przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że w udostępnieniu podlega w szczególności m.in. informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania, w tym: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwienia spraw jak i danych publicznych.

W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, wyrok dostępny, jak pozostałe tu cytowane, w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, przyjąć więc należało, że informacje, o które wnosiła Skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2021 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Niewątpliwie notatka urzędowa/służbowa jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa. Dlatego też informację pochodzącą od funkcjonariusza policji, utrwaloną w formie notatki, należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio ze sferą działalności i funkcjonowaniem policji.

Jak trafnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania, obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że policyjna notatka służbowa jest informacją publiczną. Jest to bowiem informacja pochodząca od funkcjonariusza utrwalona w formie pisemnej i bezpośrednio związana z działalnością i funkcjonowaniem Policji. Dotyczą one sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu administracji publicznej oraz zawierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy. Wyjątek w tym zakresie stanowią jedynie notatki nieoficjalne, będące wyłącznie projektami notatek czy zapisami w brudnopisie. Tymczasem żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że notatka służbowa sporządzona przez policjanta z interwencji ma postać dokumentu i nie została dołączona do akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji, wyłączając tym samym zastosowanie u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z tych też względów nie zasługuje na akceptację stanowisko Organu, jakoby dokumentacja w zakresie realizowania czynności służbowych przez policjanta nie mogła zostać udostępniona.

Sumując, skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej, to nie sposób uznać, by pismo Organu z dnia [...] czerwca 2021 r. stanowiło właściwą reakcję na wniosek i świadczyło o wykonaniu obowiązków wynikających z u.d.i.p.

W tych okolicznościach sprawy wystąpiła zatem podstawa do przyjęcia, że Organ pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku Skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., w związku z czym Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Komendanta Komisariatu Policji Szczecin-Niebuszewo do rozpatrzenia tego wniosku w zakreślonym terminie.

Przechodząc do oceny charakteru bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Przy czym nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, lecz musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie Organ nie zignorował wniosku Skarżącej i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił na niego odpowiedzi, aczkolwiek pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do Skarżącej informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy więc o złej woli Organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu Skarżącej i ciążących na organie administracji publicznej obowiązków. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że przepisy u.d.i.p. niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd odstąpił od zasądzenia w sprawie od Organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, gdyż Skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych postanowieniem starszego referendarza sądowego z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt II SPP/Sz [...].