Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 617/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 617/19 odrzucił skargę kasacyjną Miasta [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił Z. w P. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej – [...] Liceum [...]. Organ uznał, że nie zostały spełnione warunki określone § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. 2017 poz. 1625, dalej jako: "Rozporządzenie MEN z dnia 18 sierpnia 2017 r."), bowiem utworzenie kolejnego publicznego liceum ogólnokształcącego na terenie [...] nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosło Z. w P.

[...] Kurator Oświaty decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. i udzielił zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego przez Z. w P.

Skargę na decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] maja 2019 r. w imieniu Miasta [...] wywiódł Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie jej w całości.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że interes prawny Miasta [...] przejawia się w ciążących na nim ustawowych obowiązkach, których źródłem są przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Prawo oświatowe. Skarżący jest zatem legitymowany do wniesienia przedmiotowej skargi. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie powinny zatem mieć zastosowania występujące w orzecznictwie poglądy przeciwne, odmawiające jednostkom samorządu terytorialnego interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji w przypadku orzekania w pierwszej instancji przez organ tej jednostki.

[...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że ww. skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, gdyż inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadania powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że aczkolwiek powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w kontekście szczegółowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu miedzy zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze. Dlatego też uznać należy, że stanowisko w niej zawarte w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd podał, że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie założenia szkoły ponadpodstawowej, a więc placówki oświatowej o charakterze ponadgminnym, w zakresie kompetencji przynależnych powiatowi. Miasto [...], jako miasto na prawach powiatu, realizuje przedmiotowe zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin oraz powiatów. Z kolei zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 4 Prawa oświatowego "Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty". Zezwolenie (a tym bardziej jego odmowa) wymaga formy decyzji administracyjnej, co wyraźnie wynika z § 6 wyżej powołanego Rozporządzenia MEN z dnia18 sierpnia 2017 r. Przytoczone przepisy stanowią podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenia szkoły. Zarazem stanowią o kompetencji właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat (gmina) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest to decyzja wydana przez organ powiatu (organ gminy).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Skarżący złożył na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi przez Miasto [...] jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji skargowej, co doprowadziło do odrzucenia skargi Miasta [...] na decyzję z [...] maja 2019 r., gdy tymczasem indywidualna ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadniała twierdzenie, iż Miasto [...] posiada legitymację procesową uzasadniającą żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonej decyzji [...] Kuratora Oświaty z obiektywnym stanem prawnym.

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 8 ust. 16, art. 11 ust. 2 pkt 2 i art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Miasto [...] nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w szczególności do pozbawienia Miasta [...] prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odnosi skutek w sferze uprawnień majątkowych Miasta [...], a w konsekwencji wpłynie na naruszenie konstytucyjnego prawa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 28 sierpnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżacy wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...] Kuratora Oświaty oraz o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, w celu podjęcia uchwały, mającej na celu wyjaśnienie: Czy jednostka samorządu terytorialnego, która posiada interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję organu II instancji, jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku orzekania w i instancji przez organ tej jednostki ?

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadnosci podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym - co do zasady - nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Dotyczy to również innych organów wydających decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych. Stroną nie może zatem być organ, który został powołany do wydania decyzji administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm., dalej: "u.s.p.") powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie skarżący – Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, realizuje przedmiotowe zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Wedle bowiem art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin oraz powiatów.

Przepis art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Z kolei, z treści § 6 Rozporządzenia Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. 2017 poz. 1625) wynika, że udzielenie i odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów uznać należy, że Miasto [...] nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji [...] Kuratora Oświaty. W niniejszej sprawie skarżący, z uwagi na obowiązki nałożone na niego ww. przepisami, działał bowiem jako organ pierwszej instancji. W konsekwencji nie może skutecznie zainicjonować postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do decyzji [...] Kuratora Oświaty, którą uchylono jego orzeczenie. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ pierwszej instancji najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, na którą słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1327/18, że jakkolwiek stanowisko wyrażone w ww. uchwale odnosi się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, to z uwagi na uzasadnienie powołanej uchwały zawartą w niej tezę należy odnieść również do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono bowiem, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, których praw lub obowiązków dotyczy ich władcze rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Powierzenie więc organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla takiej oceny sprawy jest okoliczność, że zaskarżona decyzja ma wpływ na sytuację majątkową Miasta [...]. Jego interes "majątkowy" musi bowiem ustąpić przed niedopuszczalnością łączenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym roli strony oraz organu administracji publicznej. Stworzenie Prezydentowi prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu strony, który był przedmiotem orzeczenia tego organu wydanego w pierwszej instancji, niewątpliwie naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, ponieważ takie postępowanie nie zapewniałoby równości pomiędzy stronami postępowania.

W konsekwencji za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem zaaprobować stanowiska skarżącego, zgodnie z którym ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Pozbawienie zatem – w okolicznościach niniejszej sprawy - prawa do złożenia skargi przez Miasto [...], w imieniu którego działa Prezydent, który wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA wskazać należy, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się poważnych wątpliwości dotyczących podnoszonych przez stronę zagadnień prawnych, które wymagałyby przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.