Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta L. w sprawie dotyczącej ograniczenia oddziaływania na środowisko autostrady [...] na odcinku S. postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta L. w sprawie dotyczącej ograniczenia oddziaływania na środowisko autostrady [...] na odcinku S.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygniecie sporu wskazano, że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta L. przekazał Marszałkowi Województwa [...] pismo Stowarzyszenia "[...]" z dnia 21 maja 2018 r. Pismo to dotyczyło oddziaływania autostrady [...] na odcinku S. i zawierało protest odnoszący się do zaprojektowanych rozwiązań w analizie porealizacyjnej wraz z wnioskiem o przedłużenie projektowanego ekranu H=4 m do km 309+200. Pismo to zostało złożone uprzednio do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., który pismem z dnia 29 maja 2018 r. przekazał je Prezydentowi Miasta L.

We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa [...] uznał, że normą kompetencyjną dla jednego z pozostających w sporze organów administracji publicznej, która umożliwi temu organowi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia jest art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej jako "p.o.ś."). W ocenie wnioskodawcy przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany, a zatem również spraw, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym także związane z eksploatacją drogi. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa m.in. w art. 362 ust. 1-3 powołanej ustawy jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu.

W związku z powyższym wnioskodawca stwierdził, że Marszałek Województwa [...] nie jest właściwy do załatwienia sprawy objętej pismem Stowarzyszenia "[...]" z dnia 21 maja 2018 r. i wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ograniczenia oddziaływania na środowisko autostrady [...] na odcinku S.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. podniósł, że przedmiotową właściwość marszałka województwa i starosty jako organów ochrony środowiska należy rozpatrywać w powiązaniu z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Jego zdaniem ustawodawca jednoznacznie określił w art. 378 p.o.ś. właściwość organów ochrony środowiska, także m.in. w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. starosta – co do zasady - jest organem właściwym w sprawach określonych m.in. w art. 362 ust. 1-3 p.o.ś. Jednak od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki w kolejnych ustępach art. 378 powołanej ustawy. I tak, zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. to marszałek województwa jest właściwy do wydania decyzji z art. 362 ust. 1 i 2 w przypadku, gdy postępowanie w sprawie dotyczy instalacji kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Prezydenta Miasta L., ponieważ przedmiotowy odcinek autostrady [...] S., którego dotyczy wniosek Stowarzyszenia z dnia 21 maja 2018 r., jest częścią autostrady, a autostrady i drogi ekspresowe na podstawie § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., to marszałek województwa, a nie starosta, jest właściwy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając przedmiotowy wniosek trzeba mieć na względzie, że badanie właściwości organu, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej.

Przedmiotowa sprawa dotyczy oddziaływania na środowisko autostrady [...] na odcinku S. w związku z pismem Stowarzyszenia "[...]" z dnia 21 maja 2018 r., w którym Stowarzyszenie domaga się ochrony przed hałasem części osiedla M. w rejonie ulic S. i G.

Do postępowania w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego odnosi się art. 362 p.o.ś., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Należy wskazać, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z nim starosta jest właściwy m.in. w sprawach nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 ww. ustawy). Jednocześnie z art. 378 ust. 2, 2a i 3 ww. ustawy wynika, w jakich wypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Analiza systematyki i treści art. 378 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 p.o.ś. W konsekwencji, regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2), niezależnie od tego, jakiego rodzaju decyzja w tym postępowaniu ma zostać wydana, pod tym tylko warunkiem, że jest to jedna z decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1. Jeżeli zatem np. pozwolenie zintegrowane lub decyzja w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko ma zostać wydana dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym, to organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta. Podobny wyjątek dotyczy także "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", co wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Jeżeli przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1, ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim wypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta.

Tego rodzaju relację (reguła – wyjątek) między normą z art. 378 ust. 1, a normami wynikającymi z dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu potwierdza art. 378 ust. 3 pkt 1-3. W przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, przepisy te przyznają kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1 p.o.ś., przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150, a także przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 (a więc sprawy, które co do zasady załatwia starosta, zgodnie z art. 378 ust. 1) właściwemu miejscowo wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Ze wskazanych wyżej powodów, w tej sprawie właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. jest Marszałek Województwa [...]. Wynika to z art. 378 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy, który przyznaje marszałkowi województwa kompetencję do wydania decyzji dla przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest autostrada, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. postanowienia NSA z dnia: 30 października 2018 r., sygn. akt II OW 109/18 i II OW 110/18, 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 132/18), dotyczącym zbliżonych przedmiotowo spraw, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, w pełni je podziela.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.