Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 374/20 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 374/20) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w jedn. ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 46 k.c. - poprzez niezasadne uznanie, jakoby przez pojęcie "nieruchomość" - na gruncie ww. przepisu - należy mieć na uwadze nieruchomość w ujęciu formalnym, tj. wieczystoksięgowym - art. 24 u.k.w.h., (podczas gdy ww. naruszony przepis posługuje się powołanym pojęciem w ujęciu materialnoprawnym, tj. cywilnoprawnym - art. 46 k.c.) oraz w konsekwencji błędne uznanie, że działki [...] i [...] nie tworzą jednej nieruchomości z działką nr [...], a zatem, będąc przedmiotem użytkowania wieczystego jako nieruchomości niezabudowane w sposób określony w art. 1 ust. 2 pkt. 3 ww. ustawy - nie kwalifikują się do przekształcenia, zgodnie z przepisami ww. ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto, pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu a które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś okazały się nieskuteczne, gdyż wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie było w pełni prawidłowe, jednak wyrok ten odpowiadał prawu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] wydane przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...]w jedn. ewid. [...], położonej [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, którą zastosowały organy, była słuszna. Skoro bowiem działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] nie stanowiły gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, to w konsekwencji, nie było podstaw do wydawania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego obciążającego te działki w prawo własności.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że w doktrynie zauważa się, iż ustawodawca - na gruncie w/w ustawy - nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem: "nieruchomości". Wg zaś strony skarżącej, pojęcie to winno być wykładane w ujęciu materialnoprawnym a nie – jak przyjął to Sąd Wojewódzki i organy – w ujęciu formalnym, wieczystoksięgowym.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, zwanej dalej: ustawą przekształceniową), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Po myśli zaś ust. 2 w/w artykułu, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Jednocześnie wg art. 1 ust. 3 omawianej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające owo przekształcenie, które właściwy organ doręcza dotychczasowym użytkownikom wieczystym (art. 4 ust. 6 cyt. ustawy).

Jak z powyższego zatem wynika podmiotem uprawnionym do uzyskania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie w/w praw – w trybie przepisów omawianej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – jest użytkownik wieczysty gruntu, o ile oczywiście spełnia on wszystkie pozostałe warunki przewidziane ustawowo. Inna bowiem osoba nie mogłaby wnioskować o dokonanie stosownego wpisu do księgi wieczystej, prowadzanej dla nieruchomości objętej owym przekształceniem praw. Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo, zwracając uwagę, że w przypadku, gdy prawo użytkowania wieczystego do danego gruntu przysługuje spółdzielni mieszkaniowej, to tylko tego rodzaju podmiot byłby uprawniony do otrzymania wspomnianego zaświadczenia. Spółdzielnia mieszkaniowa posiada bowiem osobowość prawną i z tego powodu może być podmiotem zarówno prawa użytkowania wieczystego, jak i prawa własności. (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 900/21).

Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonego wyroku a także z treści postanowień organów obu instancji, działki nr [...] i [...]z obrębu [...], jednostki rejestrowej [...] jako, że stanowiły jedną nieruchomość (w ujęciu wieczystoksięgowym), objęte były jedną księga wieczystą o numerze [...]. Z treści zaś tej księgi wynikało, że prawo użytkowania wieczystego do wspomnianego wyżej gruntu przysługuje [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] a nie J. J.. Dodać przy tym trzeba, że (pomijając wyjątki, które w tym przypadku nie miały miejsca) prawo użytkowania wieczystego jest prawem, które – z mocy art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami - powstaje dopiero po dokonaniu wpisu tego prawa do księgi wieczystej (tzw. wpis konstytutywny) a zatem treść księgi wieczystej nr [...] miała w tym przypadku szczególnie istotne znaczenie rozstrzygające.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę skład orzekający pragnie wyjaśnić, że nie miało w analizowanym stanie faktycznym żadnego znaczenia przesądzenie o tym, czy Sąd Wojewódzki a wcześniej organy administracji publicznej, dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, przyjmując, że skoro wspomniane działki nie były zabudowane budynkami bo na działce nr [...] znajdowały się tylko miejsca postojowe a na działce nr [...] - placyk gospodarczy z trzepakiem i ławką oraz była na niej urządzona zieleń, piaskownica i dojścia do budynków ( podczas, gdy same budynki mieszkalne znajdowały się na innych, odrębnych nieruchomościach, w tym na działce nr [...]), to nie było możliwe by działki objęte księgą wieczystą nr [...], mogły podlegać regulacji ustawy przekształceniowej. Tego rodzaju kwestia mogłaby być bowiem rozważana, ale dopiero wtedy, gdyby skarżąca legitymowała się prawem użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działki nr [...] i [...]. W przeciwnym wypadku, czyli w takim przypadku, jaki zachodził w analizowanej sytuacji, rozważanie tej kwestii stanowiło wyłącznie rozważanie zagadnienia czysto teoretycznego. Nie stanowiło zatem kontroli działalności administracji publicznej i tym samym nie świadczyło o wymierzeniu sprawiedliwości do których to funkcji powołany jest sąd administracyjny.

Jednocześnie wyjaśnić także należy, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, iż w niniejszym przypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania wspomnianego zaświadczenia bo: po pierwsze, istniała tożsamość podmiotowa użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...]oraz działki nr [...], gdyż do tej ostatniej działki prawo to do dnia 1 stycznia 2019 r. (tj do momentu przekształcenia) przysługiwało także [...] Spółdzielni Mieszkaniowej a po drugie, (cyt.): "z własnością lokali w budynku przy ul. [...] (położonym na działce [...]) związane były udziały w obu nieruchomościach w ujęciu wieczystoksięgowym", tym niemniej uszło jednak uwagi strony skarżącej, że nie można było w tym przypadku zakładać, iż J.J. przysługiwało prawo odrębnej własności do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Z akt rozpoznawanej sprawy fakt ten w żaden sposób nie wynikał. Z pisma zaś Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]z dnia 26 sierpnia 2019 r., skierowanego do J. J. wynikała jedynie informacja, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. do Spółdzielni wpłynęło zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dot. działki nr [...], na której był usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Jako zaś, że w zaświadczeniu tym została określona wysokość opłaty przekształceniowej, która – w przypadku Spółdzielni – będąc dostosowana do wysokości jej udziału w gruncie, wynoszącego 110434/178802 części (udział ten obejmował: 14 lokali mieszkalnych ze spółdzielczym prawem własnościowym, 4 garaże i 1 lokal stanowiący mienie Spółdzielni), to Zarząd Spółdzielni pismem tym powiadamiał skarżącą, że z kolei jej udział w obowiązku uiszczenia tego rodzaju opłaty (jako osoby posiadającej prawo do jednego z tych lokali spółdzielczych, czyli lokalu nr [...]) zamykał się ułamkiem 7080/178802 części.

Ponadto wskazać też wypada, że kwestia, iż skarżącej przysługiwało tylko spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] a nie prawo odrębnej własność tego lokalu, została dokładnie wyjaśniona w sprawie o sygnaturze I OSK 900/21, zakończonej w/w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r., a która to sprawa z urzędu była znana składowi orzekającemu.

Wspomnianym zaś wyżej wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. J. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1232/20), a którym to wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę strony skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 września 2019 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], położonej przy ul. [...]w [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...] dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], w prawo własności. Z treści w/w wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikało zaś, że przysługujący skarżącej lokal nr [...], znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], nie stanowi odrębnej nieruchomości lokalowej bo jest z nim związane jedynie spółdzielcze prawo do lokalu.

W tych zatem warunkach, skoro skarżąca – co do zasady (niezależnie od zastosowania rodzaju wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r.) – nie była uprawniona do otrzymania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, to oddalenie jej skargi przez Sąd Wojewódzki (niezależnie z jakich powodów) odpowiadało prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu wyda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.