Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odrzuca skargę.

A. J., pismem z dnia [...] r., skierował na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 1 K.p.a. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Dyrekcji Kolei Państwowych Zarządu Spraw Pracowniczych Socjalnych w [...] z dnia [..] r. numer [...] o przyznaniu emerytury i wyliczeniu świadczenia emerytalnego - z uwagi na wyliczenie świadczenia w oparciu o niewłaściwą kwotę bazową.

Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 i art. 180 § 1 K.p.a. oraz art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2009 r.

Nr 153, poz. 1227) w związku z art. 83 a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. J. z [...] r., ponowionego

w dniu [...] r. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W decyzji wskazano, że odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uzasadnia formalno - prawna przeszkoda do wszczęcia ww. postępowania. Zgodnie bowiem z art. 180 K.p.a., przepisy tego Kodeksu stosuje się w sprawach ubezpieczeń społecznych tylko wtedy, gdy przepisy regulujące ubezpieczenia społeczne nie ustalają odmiennych zasad. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83 a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności decyzji odmiennie od regulacji zawartej w K.p.a. Powyższa ustawa,

w sprawach dotyczących ustalania uprawnień do emerytur lub rent, wyłączyła

w całości możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowy wniosek, jako prawnie niedopuszczalny w sprawach z zakresu emerytur i rent, nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w trybie przepisu art. 156 K.p.a.

A.J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując

w nim, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w ogóle nie przewidują procedury stwierdzenia nieważności i dlatego winien mieć zastosowanie art. 156 K.p.a.

Odwołujący się podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie mieści się w pojęciu "odwołania" i nie podlega normie z art. 83 ww. ustawy. Przepis art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wobec treści jego ust. 4, nie ma zastosowania do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie uprawnień do emerytury. Zastosowanie mają przepisy K.p.a. - wobec treści art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się do uprawnień zakładu (organu) i odmiennie od tego jak to czyni art. 157

§ 1 K.p.a. określa uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

A. J. podkreślił, że Minister Pracy i Polityki Społecznej w decyzji

z dnia 20 marca 2009 r., wydanej w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia tej właśnie sprawy, stwierdził, że stosownie do treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu o świadczenie określone

w tej ustawie, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi inaczej .Wobec faktu , iż przepis art. 83 a ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określa, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się

w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości oraz faktu, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera w tym zakresie szczególnego unormowania, a zatem w sprawach

o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie świadczeń określonych w tej ustawie winny mieć zastosowanie przepisy K.p.a.

Odwołujący się wskazał, że organ rentowy dokonując wyliczenia świadczenia emerytalnego w oparciu o niewłaściwą kwotę bazową dopuścił się naruszenia art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolei i ich rodzin ( Dz.U. 1983.23.99 ).

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. numer [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art.180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) w związku z art. 83 a ust.2 i 4 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r.

Nr 205, poz. 1585 ), po rozpatrzeniu wniosku A.J. z [...] r.

o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia

[...] r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

Organ przedstawił w uzasadnieniu, że z mocy decyzji z 14 stycznia 1997 r. A.j J. nabył prawo do emerytury kolejowej od dnia 1 marca 1997 r. Decyzja stała się prawomocna. Błąd zawarty w decyzji z 14 stycznia 1997 r., polegający na przyjęciu niższej kwoty bazowej, został poprawiony decyzją ZUS z dnia 21 września 2006 r. Z mocy tej decyzji zostało wypłacone stronie wyrównanie emerytury od

1 sierpnia 2003 r. do 30 września 2006 r. na kwotę [..] zł. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach

z FUS , który pozwala wyrównać świadczenie za okres 3 lat wstecz, jeżeli przyznanie niższych świadczeń było następstwem błędu organu rentowego. Odwołanie od decyzji z 21 września 2006 r. do Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Koszalinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r. zostało oddalone. Również została oddalona apelacja od ww. wyroku. Wniosek z [..] r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [..] r. został załatwiony decyzją ZUS z [...] r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie do Sądu Okręgowego

w Koszalinie, który postanowieniem przekazał sprawę do rozpatrzenia Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie. Minister decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] .

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał dalej, że z przepisu

art. 180 § 1 K.p.a. wynika, że przepisy tego kodeksu stosuje się w sprawach

z zakresu ubezpieczeń społecznych tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie zawierają uregulowań odmiennych. Oznacza to, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych w szerokim rozumieniu mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego jedynie o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie. Regułę posiłkowego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu

o świadczenia emerytalno-rentowe wyrażono w art. 124 ustawy z 17.12.1998 r.

o emeryturach i rentach, który stanowi, że w sprawach uregulowanych przez tę ustawę stosuje się przepisy kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 83 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest przepisem szczególnym, a więc wyłączającym stosowanie przepisów K.p.a. Ustęp 2 tego przepisu stanowi,

że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie

do właściwego sądu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione

lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Z tych względów przepis art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Jest to więc uregulowanie wyraźnie inne od treści art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie z mocy art. 83 a ust. 4 ustawy systemowej przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości, co oznacza pełne wyłączenie stosowania trybu przewidzianego w art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

w stosunku do emerytur i rent, a tym samym pełne wyłączenie stosowania przepisów K.p.a. w takich sprawach.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nie ma prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach dotyczących emerytur i rent, gdyż nie jest przewidziany taki tryb w tych sprawach.

A. J. zaskarżył ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w [...] .

Skarżący powtórzył w skardze zarzuty, które podniósł wcześniej we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy i podkreślił, że przepisy ustawy o emeryturach

i rentach w ogóle nie przewidują procedury stwierdzenia nieważności decyzji

i dlatego w tej sytuacji powinien mieć zastosowanie art.156 K.p.a. Decyzja z dnia

14 stycznia 1997 r. o przyznaniu emerytury została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez wyliczenie emerytury w niższej kwocie niż należna, co uzasadnia unieważnienie tej decyzji. Kwota emerytury powinna być przeliczona ponownie,

w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten przede wszystkim bada jej dopuszczalność ustalając, m.in. czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W razie stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 powołanej wyżej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczyniono decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną

w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji [..] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z dnia [...] r. o przyznaniu A. J. emerytury.

W art. 83 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), znajdujących zastosowanie do ubezpieczenia społecznego skarżącego, stanowiącym lex specjalis w stosunku do art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażono zasadę, iż od decyzji Zakładu w sprawach ubezpieczeń społecznych dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalenia wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w ust. 4, powierzając w sprawach enumeratywnie w nim wymienionych, orzekanie sądom administracyjnym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się spór co do tego, czy zasada z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych znajduje zastosowanie do decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych unormowanych w art. 83a ust. 1 i 2 w/w ustawy, tj. wznowienia, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany.

Sąd administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniach NSA z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07; z dnia

24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt

I OSK 420/08, postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle których, od decyzji organu rentowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wydanej zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych.

Przystępując do wyjaśnienia zasadności przyjętego stanowiska, na gruncie rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w myśl ust. 2 art. 83a w/w ustawy decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylane, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, odesłanie zawarte w tym przepisie do stosowania K.p.a., nie stanowi wskazań co do właściwości sądu administracyjnego, a jedynie przesądza, że w sprawach o ubezpieczenia społeczne przesłanki postępowania nadzwyczajnego, których spełnienie bada organ administracji publicznej, unormowano w K.p.a. Również z okoliczności braku wyraźnego wskazania w art. 83a ust. 2 w/w ustawy, że od decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, nie można wywieść wniosku, że dopuszczalna jest droga sądownictwa administracyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonanie weryfikacji sprawy przez sąd administracyjny wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 83 ust. 4 ustawy. W tym przepisie bowiem stwierdzając, że od decyzji przyznających lub odmawiających świadczenia w drodze wyjątku, a także wydanych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zamiast odwołania przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z odpowiednim zastosowaniem przepisów kpa, w rezultacie otworzył drogę do poddania kontroli decyzji wydanych w w/w sprawach sądom administracyjnym. Skoro w art. 83a ustawy nie wyłączono możliwości wniesienia odwołania, to oznacza, że należy stosować zasadę ogólną zaskarżania unormowaną w art. 83 ust. 2 (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Bk 39/09, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przekonaniu Sądu, z treści powołanych art. 83 i 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że zasadnicze znaczenie dla określenia właściwości sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wobec tego sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której przepisy ustawy jak

i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1, 2, 4778, 4779) wymagają drogi cywilnej. Przyjęcie przeciwnego poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego, sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, tylko z uwagi na tryb prowadzonego postępowania, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową wewnętrzną aktu, zasadą spójności systemu prawa oraz z założeniem o racjonalności ustawodawcy.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że w sprawie przyznania emerytury

i wyliczenia świadczenia emerytalnego kontrola rozstrzygnięcia wydanego

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy do właściwości sądu cywilnego.

Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, iż błędne pouczenie

o przysługującym prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawarte w zaskarżonej decyzji, nie stwarza podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast ta okoliczność może zostać podniesiona w odwołaniu do sądu powszechnego jako uzasadnienie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1

i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.