Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Dąbek WSA Maja Chodacka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 25 września 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z 12 sierpnia 2020 r., znak: [...], odmawiającą K.T. (skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.

Powyższa decyzja zapadała w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

K.T. wnioskiem z 27 kwietnia 2020 r. wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca-maja 2020 r.

Deklaracje rozliczeniowe za marzec, kwiecień, maj 2020 r. skarżący przesłał do ZUS w dniu 1 lipca 2020 r.

Decyzją z 12 sierpnia 2020 r. jw. organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 25 września 2020 r., o której mowa na wstępie, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję odmowną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że obowiązująca od 1.02.2020 r. nowelizacja ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.) wprowadziła zmiany w art. 18c. i nowe przepisy zmieniły sposób ustalania podstawy wymiaru składek. Oprócz bowiem dotychczasowego obowiązku przedkładania przez przedsiębiorcę informacji o rocznym przychodzie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz o podstawie wymiaru składek, nałożono obowiązek przekazywania danych dotyczących dochodu oraz form opodatkowania.

Analizując ponownie sprawę, ustalono, że skarżący jako płatnik opłacający niższe składki na ubezpieczenia społeczne miał obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 10 marca 2020 r., deklarację ZUS DRA cz. II z nową podstawą wymiaru składek, która będzie obowiązywała od lutego do grudnia 2020 r. W tym samym terminie miał obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. Dokumenty te zostały przekazane do ZUS dopiero 21.04.2020 r. Taki stan sprawy spowodował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł utworzyć deklaracji rozliczeniowych za marzec 2020 r. i zwolnić tym samym płatnika z obowiązku ich złożenia. Przytoczony art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wyjątkowo wydłużył termin złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30.06.2020 r. Deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. została przekazana do ZUS 1.07.2020 r. Skarżący zatem nie spełnił określonego w powołanym przepisie warunku dającego podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Jeśli zaś chodzi o kwestę deklaracji rozliczeniowych sporządzanych z urzędu, to zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sporządza się je na wypadek niewywiązania się płatnika składek z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej w terminie. Zastosowanie wymiaru składek z urzędu i związana z tym korespondencja z płatnikiem nie wpływa na rozstrzygnięcie w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przez ZUS prawa, w szczególności poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jako płatnik miał uzasadniony powód, aby sądzić, że wypełnienie dyspozycji zgodnie z wezwaniem ZUS spowoduje, że zostanie zwolniony z opłacenia składek za wnioskowany okres. W przeciwnym wypadku skarżący, który był świadomy niezłożenia wymaganych do zwolnienia dokumentów rozliczeniowych, wystąpiłby z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych wraz z właściwą deklaracją rozliczeniową i imiennymi raportami miesięcznymi. Zdaniem skarżącego działał on w zaufaniu do organu administracji publicznej i nie skorzystał z przysługującego mu prawa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. było niezłożenie w terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 (...) na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest zatem przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (co nie ma miejsca w sprawie).

W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że płatnik tego obowiązku nie spełnił. Natomiast skarżący wskazuje, że miał uzasadniony powód, aby sądzić, że wypełnienie dyspozycji zgodnie z wezwaniem ZUS spowoduje, że zostanie zwolniony z opłacenia składek za wnioskowany okres. Zatem w okolicznościach sprawy kwestią sporną jest niedopełnienie przez stronę obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Analizując powyższe, podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio i nie korzystali.

W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje.

W badanej sprawie, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami skarżący jako płatnik składek na ubezpieczenia społeczne miał obowiązek sporządzić i przekazać w terminie ustawowym, tj. do 10 marca 2020 r., deklarację ZUS DRA cz. II z nową podstawą wymiaru składek, która będzie obowiązywała od lutego do grudnia 2020 r. Dokumenty te zostały przekazane do ZUS w dniu 21 kwietnia 2020 r. Jednakże przytoczony wcześniej art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 wydłużył termin złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r.

Organ administracji publicznej skierował do skarżącego wezwanie do bezzwłocznego złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych, jednocześnie poinformował, że brak złożenia deklaracji spowoduje wymiar składek z urzędu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.). Po otrzymaniu powyższego wezwania skarżący złożył niezwłocznie (1 lipca 2020 r.) wszelkie wymagana dokumenty rozliczeniowe, tj. deklaracje rozliczeniową i imienne raporty miesięczne dotyczące okresu marzec - czerwiec 2020 r. Tym samym płatnik wykonał wszelkie działania, stosownie do wezwania organu administracji publicznej. Zgodnie z wezwaniem organu, niezwłoczne uzupełnienie dokumentacji powinno mieć ten skutek, że Zakład nie dokonuje wymiaru składek za wnioskowany okres. W niniejszej sprawie skarżący na wezwanie organu niezwłocznie przedłożył wymagane dokumenty, a mimo to organ dokonał wymiaru składek. Takie działanie mocno podważa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Pastwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W następstwie wpływu wniosku organ winien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wniosku, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym. terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kpa, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie wyżej powołanych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania nie orzeczono ponieważ skarżący był z urzędu zwolniony od obowiązku ich ponoszenia.