VI SA/Wa 1381/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-05	
Data wpływu	2017-06-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aneta Lemiesz
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Sygn. powiązane	II GSK 952/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 3 w związku w związku z art. 101 § 3 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...] w sprawie zawieszenia postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W. w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania powyższych postanowień doszło w oparciu o następujące ustaleń.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A. Z. (dalej skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W., działającego jako zarządca dróg W. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w okresie od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO, organ) zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. W nawiązaniu do ww. zawiadomienia Prezydent W. poinformował SKO, że na podstawie dostępnych dokumentów, tj. wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2013 r. jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa nie widniały jako właściciel dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na zajęcie której udzielono zezwolenia inkryminowaną decyzją.

Następnie przy piśmie z dnia [...] lutego 2017r. Zarząd Dróg Miejskich przekazał do SKO wniosek skierowany do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...], tj.: działki ew. nr [...] z obrębu [...]. W piśmie tym wyrażono również ocenę, że rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę [...], w zakresie wskazanego wniosku, "może dać nowe światło na sprawy, które są przedmiotem postępowań prowadzonych obecnie przez SKO".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] postanowiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić prowadzone postępowanie do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewodę [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta W. z dnia [...] marca 2016 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego od drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 451m².

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez skarżącego, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jako drogowa stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść przepisów znajdujących, jego zdaniem, zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W konkluzji SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że Prezydent W. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własność gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...]. Opisana bowiem nieruchomość o powierzchni 451m², składająca się z dz. ew. nr [...] z obrębu [...], nie posiada księgi wieczystej założonej po 1945 r. Z akt sprawy wynika również, że w związku z tymi okolicznościami jedna decyzja z dnia [...] marca 2013 r. nr: [...] organu I instancji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3543/13. Druga z decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr: [...] została uchylona przez SKO w W. i przekazana do ponownego rozpoznania. W orzeczeniach tych Sąd i SKO stwierdziły, że okolicznością niewyjaśnioną w ramach przeprowadzonego postępowania był stan prawny spornej działki drogowej na obszarze, której wyznaczono pas drogowy ul. [...] w W.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż zasadne jest postanowienie o zawieszeniu postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na fakt, że równolegle toczy się postepowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego spornej nieruchomości. W ocenie SKO istnieje bowiem zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...]. Zasadnym jest zatem zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], aby móc prowadzić postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji. Zgodnie bowiem z zasadami postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracji publicznej. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, tzn. nie można rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie organu, wskazane przez Prezydenta W. zagadnienie ma właśnie charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a zatem rozpoznanie wniosku dotyczącego rozstrzygnięcia kwestii własności nieruchomości ma znaczenie na obecnym etapie postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący A. Z., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jako nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest postaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia, w zakresie dotyczącym wyjaśnienia jaka zależność istnieje pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a toczącym się postepowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną, podczas gdy z treści art. 107 § 3 kpa wynika, że obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że objęte w niniejszej sprawie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie organu zapadło w związku ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego trawnika o pow. 125,29 m² ul. [...] w rej. nr [...] w terminie od [...] czerwca 2013 r. do [...] października 2013 r. W tej sprawie Prezydent W., w imieniu którego działa Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego oraz ustalił opłatę za jego zajęcie w wysokości 28.754,06 złotych. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta W. Po wszczęciu postępowania Zarząd Dróg Miejskich przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek skierowany do Wojewody [...] za pośrednictwem Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Obrotu Nieruchomościami W. W. w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...], która stanowi powód zaskarżenia przez skarżącego decyzji wydanych w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ul. [...] na potrzeby wygrodzenia zaplecza budowy. W następstwie ww. wniosku SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. postanowiło na podstawie 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić prowadzone postępowanie do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewodę [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta W. z dnia [...] marca 2016 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 451 m². Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r. (będącym obecnie przedmiotem skargi do Sądu).

W tym stanie faktycznym i prawnym przyznać należy rację organowi, że decyzja Wojewody [...] rozstrzygać będzie co do tego, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się własnością Powiatu W. zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w W. Będzie miała ona zatem istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Sądu, wyżej opisana sytuacja wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa., uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W. w okresie od [...] czerwca 2013m r. do [...] października 2013 r. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku Wojewodę [...].

W doktrynie i judykaturze nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na tle której wystąpiło. Od tej kwestii zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 69/14).

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 1998 r, Nr 133, poz. 872) Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 64 ww. ustawy, przekazanie powiatom tego mienia może nastąpić na wniosek zarządu powiatu w drodze decyzji wojewody. Z powyższego wynika, że nabycie gruntów przez samorząd terytorialny następowało z mocy prawa, a zatem decyzja wydawana przez wojewodę jest decyzją deklaratoryjną, niezbędną jedynie do wykazania stanu prawnego nieruchomości. Co do zasady zatem decyzja deklaratoryjna stwierdza nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. Tym samym przed rozstrzygnięciem rozpatrywanej sprawy, niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy powiat w. pozostaje od 1 stycznia 1999 r. właścicielem spornego gruntu, a tym samym czy może on decydować w kwestii zajęcia pasa drogowego czy też wnoszenia za nie opłat i kar.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ zasadnie zatem postanowił o zawieszeniu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na fakt, że równolegle toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego spornej nieruchomości. W sprawie zaistniała bowiem konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]. Istnieje bowiem zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat W. własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną – część ul. [...].

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ administracji procedując w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] w W. w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] października 2013 r. nie naruszył prawa i w konsekwencji zasadnie rozstrzygnął wydając zaskarżone postanowienie.

Sąd uznał również, że nie ma racji skarżący twierdząc, że z uwagi na naruszenie przez organ art. 107 § 3 kpa postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji należycie uzasadniły potrzebę zawieszenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.