Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk – Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 425/20 w sprawie ze skargi B. O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 4 maja 2020 r. nr 2801-IEE.711.68.2020 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 7 października 2020 r. oddalił skargę B. O. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: DIAS, organ) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oddział w Olsztynie z dnia 26 lutego 2020 r. w przedmiocie uznania za niezasadny zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem z 4 maja 2020 r. DIAS po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS oddział w Olsztynie z dnia 26 lutego 2020 r., w przedmiocie uznania za niezasadny zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 26 kwietnia 2018 r., o numerach od [...] do [...] wystawionych przez Wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Olsztynie. Przedmiotowe tytuły obejmują zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2006 r. do sierpnia 2011 r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2018 r.

W dniu 21 maja 2018 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo skarżącego z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w uzasadnieniu, którego podniesiono zarzut przedawnienia. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r., Dyrektor ZUS uznał zgłoszony zarzut za niezasadny. Jednakże DIAS postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę, Dyrektor ZUS, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu, a DIAS postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W wyniku złożonej skargi, WSA wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol405/19, uchylił zaskarżone postanowienie DIAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 14 lutego 2018 r., sygn. akt III AUa 694/17 oceniał kwestię przedawnienia egzekwowanych należności tylko do momentu wydania decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Olsztynie z dnia 3 marca 2017 r.

Postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. DIAS, po uwzględnieniu stanowiska WSA, wyrażonego w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., uchylił postanowienie Dyrektora ZUS, z 15 stycznia 2019 r., stwierdzające niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r., Dyrektor ZUS po ponownym rozpatrzeniu pisma z dnia 18 maja 2018 r., uznał zgłoszony zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. dalej: u.p.e.a.), dotyczący przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2006 r. do sierpnia 2011 r., za niezasadny. Organ egzekucyjny, powołując się na przepisy art. 24 ust. 5b i 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), wskazał, iż nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, co przyczyniło się do wydłużenia biegu terminu przedawnienia. Tym samym, w ocenie organu, należności składkowe na dzień wszczęcia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 26 kwietnia 2018 r., o numerach od [...] do [...], nie były przedawnione. Po rozpoznaniu zażalenia z dnia 17 marca 2020 r. DIAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS z dnia 26 lutego 2020 r.

Od powyższego postanowienia skarżący pismem z 4 czerwca 2020 r. wniósł skargę do WSA w Olsztynie.

WSA w wyroku z 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/OI 425/20 oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd zważył, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob.: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na Sądzie, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).

Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji był wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2019r., podkreślając, iż Sąd rozpoznając niniejsza sprawę związany jest zaś na zasadzie art. 365 § 1 KPC wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 14 lutego 2018 r. sygn. akt III AUa 694/17, do którego odnoszono się także w wyroku WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 405/19. Zatem konsekwencją wyroku WSA z 26 czerwca 2019 r. było zawężenie kwestii analizy ewentualnego przedawnienia egzekwowanych roszczeń do czasu po 3 marca 2017 r. Do tego momentu, roszczenia te nie uległy bowiem przedawnieniu, co przesądził Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 14 lutego 2018 r.

Sąd oceniając ponownie sprawę uznał, iż organy egzekucyjne obu instancji wykonały wiążące zalecenia WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2019 r., analizując kwestie przedawnienia egzekwowanych roszczeń po dniu 3 marca 2017 r. Organy zasadnie wskazały zatem na okoliczności skutkujące wstrzymaniem biegu przedawnienia. Sąd podkreślił, iż najistotniejszy jest drugi z okresów zawieszenia biegu przedawnienia roszczeń, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., w przypadku wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Decyzja ZUS z 3 marca 2017 r., określająca wysokość należności za okres od lutego 2006 r do sierpnia 2011 r. zyskała status prawomocnej w dniu 14 lutego 2018r. wraz z wydaniem przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku wyroku oddalającego apelacje od wyroku RO w Olsztynie z 30 czerwca 2017 r. oddalającego odwołanie skarżącego od decyzji z 3 marca 2017 r. Sąd wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, iż termin przedawnienia należności składkowych za okres marzec 2006 r. upływał w dniu 2 maja 2018 r. Przed tą datą zaistniały jednak zdarzenia odpowiadające hipotezie normy wynikającej z przepisu 24 ust. 5b u.s.u.s., powodujące, że termin ten został przesunięty. Dlatego też DIAS prawidłowo wskazywał, że w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2006 r. - sierpień 2011 r., nastąpiło także zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 5b u.s.u.s, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowym postępowaniu, w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2006 r do sierpnia 2011 r., pierwszą dokonaną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, było doręczenie w dniu 27 kwietnia 2018 r. dłużnikom zajętej wierzytelności - zawiadomień z dnia 27 kwietnia 2018 r.

W związku z powyższym, bieg terminu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2006 r. do sierpnia 2011 r. został, na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zawieszony o kolejny okres - od dnia 27 kwietnia 2018 r. do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. trwa zatem nadal, z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne z majątku zobowiązanego. Biorąc powyższe pod uwagę, od 27 kwietnia 2018 r. w stosunku do egzekwowanych należności nie biegnie termin przedawnienia, bowiem trwa okres jego zawieszenia z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne.

Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych należności na dzień wystawienia tytułów wykonawczych. W konsekwencji uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s. za niezasadne.

Na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2020 r.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 153 wyżej wymienionej ustawy, w wyniku czego całkowicie zignorowano ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sformułowane w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. W tym przypadku naruszenie art. 153 p.p.s.a. przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, wyraża się przez zignorowanie ustaleń Sądu Apelacyjnego w Białymstoku przyjętych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt. III AUa 694/17. W związku z kwestią przedawnienia składek skarżącego na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, które to ustalenia we wcześniejszym wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. zostały uznane przez WSA w Olsztynie, a których przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ten Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę.

Skarżący zarzucił także uznanie przy ponownym orzekaniu przez WSA w Olsztynie, że występują dwa okresy zawieszenia biegu przedawnienia składek wynikające z treści art. 24 ust. 5 f u.s.u.s. Pierwszy od 1.12.2015 r. do 24.11.2016 r. (na okres 360 dni) i drugi od 20.01.2017 r. do dnia 14.02.2018 r. (na okres 391 dni), podczas gdy pierwotnie WSA w Olsztynie za Sądem Apelacyjnym w Białymstoku uznał, że mamy do czynienia tylko z pierwszym z tych okresów, a ewentualne dalsze zawieszenie biegu przedawnienia uwarunkowane jest tym, czy organ administracyjny wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. Wtedy mielibyśmy jednak do czynienia z ewentualnym zawieszeniem biegu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Kwestię ewentualnego czasu wszczęcia tej egzekucji miał ustalić organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czego nie uczynił.

W skardze kasacyjnej podniesiono, iż WSA w Olsztynie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy cofnął się do dnia 20 stycznia 2017 r., kiedy to zdaniem tego składu sędziowskiego nastąpił początek drugiego okresu zawieszenia biegu przedawnienia składek, co nie było podnoszone w rozstrzygnięciu tego sądu za pierwszym razem.

Autor skargi zarzucił także naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ust. 5f u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2020 r. ustalił dodatkowy okres rzekomego zawieszenia biegu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne od 20.01.2017 r. do dnia 14.02.2018 r. (na okres 391 dni). Ma to wynikać z okresu w jakim przyjmowana była decyzja ustalająca wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Jednakże art. 24 ust. 5f u.s.u.s. precyzuje, że dotyczy "decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia". Nie ma tu mowy o decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu składek.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uwzględnienie skargi strony w całości, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy oceny prawnej danej sprawy, jak i wskazań, co do dalszego postępowania. Wskazania, co do dalszego postępowania są następstwem wcześniej dokonanej przez sąd oceny prawnej sprawy.

Dlatego też organ, który rozpoznaje ponownie sprawę po wyroku uchylającym jego poprzednie rozstrzygnięcie, nie może odczytywać zawartych w tym wyroku wskazań w oderwaniu od zaprezentowanej w nim oceny prawnej sprawy. Ocena prawna sprawy wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Ustalenie granic tego związania powinno odbyć się z uwzględnieniem treści całego uzasadnienia wyroku, a więc nie tylko samych zaleceń, co do dalszego postępowania, lecz w równym stopniu oceny prawnej sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Głównym elementem oceny prawnej jest wykładnia przepisów prawa, która zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004).

Należy podkreślić, że w tej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dostosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2019 r. Ze wskazań tego sądu wynika, iż Sąd Apelacyjny w Białymstoku rozpatrzył kwestię przedawnienia tylko do momentu wydania decyzji z 3 marca 2017 r. Dlatego nie można uznać, że zarzut przedawnienia składek został rozpatrzony w postępowaniu sądowym w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 34 § 1 u.p.e.a. Sąd w tym orzeczeniu wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte dopiero w kwietniu 2018 r., dlatego też nie można przyjąć, że wyżej wymieniony wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku rozstrzygnął definitywnie kwestię przedawnienia składek na dzień wszczęcia egzekucji. Zatem jeśli z uwagi na art. 34 § 1a u.p.e.a., organ egzekucyjny nie miał możliwości merytorycznego badania zarzutu przedawnienia, to odnosi się to jedynie do dnia 3 marca 2017 r., gdyż wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku kontrolował decyzję na ten dzień.

Konkludując, WSA w Olsztynie w wyroku z 26 czerwca 2019 r. jednoznacznie wskazał, iż kwestia przedawnienia w okresie późniejszym powinna zostać oceniona przez organ egzekucyjny w ramach zarzutu podniesionego przez skarżącego. W uzasadnieniu tego wyroku zobowiązano organ rozpatrujący sprawę ponownie, aby wziął pod uwagę ocenę prawną dokonaną w wyroku, w szczególności w zakresie braku podstaw do uznania niedopuszczalności sprzeciwu na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Ustalenia te organy egzekucyjne poczyniły w drodze stwierdzenia, iż nie ma podstaw do uznania niedopuszczalności sprzeciwu na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., jednocześnie przyjmując, iż nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Sąd pierwszej instancji prawidłowo je zweryfikował w kontekście oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2020 r. W zaskarżonym wyroku wskazano, iż organy egzekucyjne obu instancji wykonały wiążące zalecenia WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2019 r., analizując kwestie przedawnienia egzekwowanych roszczeń po dniu 3 marca 2017 r. Organy te prawidłowo ustaliły, iż bieg terminu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2006 r. do sierpnia 2011 r. został, na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszony o kolejny okres - od dnia 27 kwietnia 2018 r. do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. trwa zatem nadal, z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne. Dlatego też od 27 kwietnia 2018 r. w stosunku do egzekwowanych należności nie biegnie termin przedawnienia, z uwagi na okres jego zawieszenia w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym.

Z tego też względu niezasadny jest zarzut art. 24 ust. 5 f u.s.u.s.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

SNSA Dominik Gajewski SNSA Bogusław Dauter SWSA(del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska