Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1107/24 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. w S. na czynność Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2024 r., nr MW-V.432.1.22.2024.JKW w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. [...] Sp. z o. o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1107/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę M. [...] sp. z o. o. w S. na czynność Zarządu Województwa Małopolskiego z 21 czerwca 2024 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i oparła środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenie przepisów postępowania dotyczyły przede wszystkim nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez skład orzekający, w którym "dwoje spośród trojga zasiadających w nim sędziów były osobami, którym wręczono nominację na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego bezskutecznie, bowiem bez wniosku prawidłowo powołanej Krajowej Rady Sądownictwa, tj. organu opisanego w art. 187 ust. 1 Konstytucji".

Do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący zaliczył po pierwsze niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) – zwanej dalej "p.u.s.a." w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 66 pkt 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079) – zwanej dalej "ustawą o zasadach" poprzez brak ustalenia, że protest nie został rozpoznany przez właściwy organ, tj. Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa Małopolskiego. Po drugie w ramach tej samej podstawy kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o zasadach poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji nad działalnością Instytucji Zarządzającej, poprzez brak wnikliwej analizy wniosku skarżącego i dalszych pism w sprawie, w szczególności protestu. Zdaniem skarżącego skarżący spełnił wszystkie wymagane w konkursie kryteria w stopniu zasługującym na ocenę wyższą niż wskazana przez organ. Po trzecie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o zasadach poprzez brak zachowania rzetelności, przejrzystości i prawidłowości przy rozpoznaniu protestu przez instytucję rozpoznającą protest, polegający na powieleniu argumentów oceniających i niedostrzeżeniu uchybień formalnych i merytorycznych popełnionych w ramach oceny wniosku, na które zwrócono uwagę w proteście. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 55 ustawy o zasadach oraz rozdziału 4.3 ust. 1 – 3 oraz 5 i rozdziału 4.5 ust. 8 regulaminu konkursu – poprzez ponowną negatywną ocenę projektu pomimo uzupełnienia przez spółkę wniosku i udzielenia wyjaśnień w żądanym przez oceniających zakresie, a brak udzielenia przez wnioskodawcę informacji, które zdaniem Instytucji Zarządzającej nie zostały przez wnioskodawcę wskazane lub były zbyt ogólne i nie pozwalały na uznanie poszczególnych kryteriów za spełnione, był wynikiem nieprecyzyjnie sformułowanych przez oceniających pytań i uwag. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o zasadach w związku z rozdziałem 4.1 ust. 11 regulaminu konkursu poprzez brak samodzielnej weryfikacji przez komisję bazy patentowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności postępowania należy wyjaśnić, że – wbrew zasadniczej tezie skargi kasacyjnej – powołanie na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie uformowanym po zmianach legislacyjnych przeprowadzonych w 2018 r. nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że sędzia został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Pogląd ten uchodzi w orzecznictwie NSA za utrwalony (tak NSA m. in. w wyroku z 23.08.2023 r., III FSK 1125/22, LEX nr 3644189). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 7.06.2024 r., III FSK 1389/22, LEX nr 3749741 "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem władzy ustawodawczej, nie może działać za ustawodawcę. W obecnym stanie obowiązującego prawa pozytywnego brak jest dostatecznej ustawowej podstawy prawnej, za pomocą której można by w sposób jednoznacznie pewny, precyzyjny, jurydycznie uzasadniony zakwestionować stanowisko, że sędzia sądu administracyjnego, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta RP, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta określonymi wadami." (zob. też postanowienie NSA z 10.08.2022 r., I GSK 2149/18, LEX nr 3391548, zob. wyrok NSA z 4.11.2021 r., III FSK 3626/21, LEX nr 3254005 i III FSK 4104/21, LEX nr LEX nr 3309434). Stwierdzenie, że określona nominacja sędziowska została dokonana z naruszeniem prawa musi być poprzedzone ustaleniem, że w konkretnych okolicznościach doszło do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Poglądy te wypada podzielić.

W tej sprawie nie tylko nie podano żadnych okoliczności, które miałyby świadczyć o naruszeniu wspomnianych standardów w postępowaniu nominacyjnym, ale skarżąca nie ubiegała się o ich zbadanie w drodze przysługujących jej środków prawnych. Do takich zaliczyć należy instytucję uregulowaną w art. 5a § 1 p.u.s.a., pozwalającą na przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości lub niezależności każdego sędziego sądu administracyjnego. W celu umożliwienia stronie skorzystania z uruchomienia tego środka prawnego sąd doręcza z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadomienie o składzie sądu wyznaczonego do rozpoznania sprawy. Pomimo dopełnienia tych czynności, strona skarżąca dopiero w skardze kasacyjnej zdecydowała się podnieść zarzuty przeciwko składowi orzekającemu, nie formułując zresztą żadnych konkretnych naruszeń prawa, które miałyby zostać popełnione w toku procedury nominacyjnej.

Niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. należą do katalogu przepisów ustrojowych i procesowych, nie zaś przepisów prawa materialnego, co czyni skargę kasacyjną dotkniętą wadą konstrukcyjną. Nie ma ona jednak dyskwalifikującego charakteru, dlatego NSA poddał wskazane zarzuty rozpoznaniu.

Powtórzony kilkukrotnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest nietrafny dlatego, że powołane przepisy statuują kompetencje sądu administracyjnego oraz wzorzec sprawowanej przez nie kontroli działalności administracji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby zaskarżony wyrok świadczył o tym, że sąd albo wykroczył poza przypisane ustawą uprawnienia, na przykład posłużył się inną podstawą niż przepisy prawa dokonując weryfikacji prawidłowości czynności organu, albo też ze spoczywających na nim obowiązków się nie wywiązał. Ewentualna wadliwość przeprowadzonej kontroli legalności funkcjonowania administracji nie może być zatem zwalczana poprzez podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów, o ile nie doszło do zniweczenia przypisanej przez ustawę i art. 184 Konstytucji funkcji sądu administracyjnego. Z taką sytuacją w tej sprawie nie mamy do czynienia. Przeciwnie – Sąd pierwszej instancji przeprowadził szczegółową i prawidłową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej czynności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Z kolei przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., również powtórzony kilkakrotnie jako naruszony zdaniem skarżącej należy do kategorii przepisów odsyłających i nie niesie samodzielnej wartości normatywnej. Skarżąca nie wskazała powodów, dla których uznała że Sąd pierwszej instancji wadliwie posłużył się odesłaniem, w szczególności nie zidentyfikowała przepisu, do którego wspomniane odesłanie jest skierowane, a z którego Sąd miałby nieprawidłowo skorzystać. Z tego względu zarzut ten pozostaje nietrafny.

Daje się zaobserwować, że pozostała część zarzutów skargi kasacyjnej stanowi w istocie powtórzenie stanowiska zaprezentowanego w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji. Analiza powołanych przez skarżącą przepisów prawa została poddana analizie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W odróżnieniu jednak od pisma uruchamiającego postępowanie przed sądem administracyjnym, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, do którego elementów konstrukcyjnych należy sformułowanie poprawnie zredagowanych, precyzyjnych i należycie uzasadnionych zarzutów. Zaliczone do pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty powinny zatem, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegać na wskazaniu wad wykładni bądź błędów zastosowania przepisów prawa materialnego. Z formalizmem skargi kasacyjnej koresponduje wynikający z przepisu art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski.

Zamieszczone w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzuty nie spełniają omawianego wymagania. Nie sprecyzowano, czy skarżący naruszenia przepisów prawa materialnego upatruje on w wadliwej wykładni czy błędnym ich zastosowaniu. Wspomniany formalizm skargi kasacyjnej czyni analizowane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego niepoddającymi się merytorycznej weryfikacji, a tym samym – nietrafnymi. Niezależnie od tego podkreślić należy, że strona skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej kwestii kluczowej – wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności co do aplikowania przez organy obowiązujących w kontrolowanym postępowaniu kryteriów oceny.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisu postępowania (błędnie zaliczonego przez stronę skarżącą do kategorii materialnoprawnych) – art. 55 ustawy o zasadach, to wbrew stanowisku skargi kasacyjnej protest został rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą. W świetle punktu nr 16 preambuły Regulaminu wyboru projektów dla Priorytetu 1. Fundusze europejskie dla badań i rozwoju oraz przedsiębiorczości Działanie 1.1 Projekty badawczo-rozwojowe przedsiębiorstw typ projektu B. Projekty kompleksowe obejmujące prace B+R z wdrożeniem skrótowiec "IZ" odkodowano jako "Instytucja Zarządzająca FEM 2021-2027, której funkcję pełni Zarząd Województwa Małopolskiego, w imieniu którego część zadań wynikających z pełnienia roli IZ wykonuje Departament Monitorowania Wdrażania Funduszy Europejskich oraz Departament Rozwoju Regionu.". Unormowanie to w sposób jednoznaczny określa wewnętrzny podział zadań w ramach Instytucji Zarządzającej, czyniąc tym samym zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.