Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] 1. stwierdza nieważność §18 ust.4 i §21 ust.3 i 4 (w części, w jakiej §21 ust.3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) zaskarżonej uchwały w części, w jakiej w/w postanowienia planu odnoszą się do działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] w jednostce ewidencyjnej [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

I. 1. Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca"), reprezentowana przez r. pr. dr A. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), na podstawie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.506), dalej "u.s.g.", skargę na uchwałę Rady [...] (dalej "Rady") nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, obszaru [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2012 r., poz.[...]), dalej "zaskarżona uchwała/plan", w części dotyczącej trzech działek gruntu, stanowiących przedmiot użytkowania Skarżącej, tj. dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].

Z załączonych do skargi uproszczonych wypisów z rejestru gruntów oraz z dokumentów planistycznych wynika, iż:

1) nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]/4 o powierzchni 22 464 m2, objęta księgą wieczystą [...], położona jest m.in. na obszarze jednostek terenowych o symbolach: UUM5, UU3, UKW1, UU11, UU2;

2) nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 102 m2, objęta księgą wieczystą [...], położona jest na obszarze jednostek terenowych o symbolach UUM5 oraz 4 KDD;

3) nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 35 m2, objęta księgą wieczystą [...], położona jest na obszarze jednostki terenowej o symbolu UUM5.

2. Skarga, wniesiona do Sądu za pośrednictwem Rady, została nadana przez Pełnomocnika Skarżącej drogą pocztową w dniu 3 lipca 2020 r. Wcześniej, tj. w dniu 21 maja 2020 r. Skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

3. Wykazując naruszenie w sprawie jej interesu prawnego, Skarżąca podniosła, iż postanowienia planu, odnoszące się do jej nieruchomości, uniemożliwiają prawidłowe ich zagospodarowanie, jak również korzystanie z niej zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, poprzez :

(-) podzielenie nieruchomości Skarżącej na różne jednostki planistyczne w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie istotnej części nieruchomości;

(-) wprowadzanie nie znajdującego podstawy prawnej nakazu zagospodarowania całych jednostek planistycznych w formie jednego zespołu urbanistyczno-architektonicznego lub wręcz w formie jednego budynku;

(-) ustalenie wzajemnie nieadekwatnych wskaźników i parametrów zabudowy, co uniemożliwia jednoczesne spełnienie warunków: usług w parterach budynków, wysokości i intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej na tej samej jednostce planistycznej;

(-) wprowadzenie przepisów sformułowanych w sposób niemożliwy do jednoznacznej interpretacji w procesie ich stosowania;

(-) wprowadzenie nieuzasadnionego stanem faktycznym terenu zakazu usług związanych z pobytem dzieci i młodzieży na terenie zabudowy mieszkaniowej i usług.

4. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie – w odniesieniu do uregulowań obejmujących działki Skarżącej - art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, dalej "u.p.z.p.", przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uzasadniając zarzuty skargi, Skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1) Wadliwie ustalono na całym obszarze objętym skargą nakaz zagospodarowania całych jednostek planistycznych "w formie jednego zespołu urbanistyczno-architektonicznego" lub wręcz w formie jednego budynku.

Nakaz ten skutkuje koniecznością wspólnej realizacji inwestycji przez wszystkich właścicieli nieruchomości, a zarazem wyłącza z obrotu prawnego działki, które nie mogą być zagospodarowane niezależnie przez poszczególnych właścicieli

Prowadzi to do daleko idącego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, poprzez uzależnienie od działań osób trzecich, a może również całkowicie zablokować jakiekolwiek działania inwestycyjne na całych jednostkach planistycznych.

W przepisach u.p.z.p. (w wersji aktualnej dla zaskarżonego planu) nie przewidziano podstawy prawnej do ustanawiania rodzaju ograniczeń przy zagospodarowaniu terenu. Podstawę tego rodzaju przewidywała natomiast poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art.10 ust.1 pkt a) tej ustawy "1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: (...) 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej".

Obecna ustawa nakłada na radę gminy obowiązek takiego ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz wytycznych architektonicznych, adresowanych do indywidualnych inwestorów, aby zapewnić ład przestrzenny na całej jednostce planistycznej. Nie przewiduje się natomiast, aby ostateczny kształt i forma zabudowy powstawały w bliżej nieokreślonym trybie uzgadniania pomiędzy podmiotami działającymi na poszczególnych działkach.

Wprowadzenie powyższej zasady do przepisów regulujących warunki zagospodarowania wszystkich działek Skarżącej stawia ją w obliczu braku możliwości ich zagospodarowania, a zarazem możliwości ich zbycia w całości lub w części.

2) Zaskarżona uchwała zawiera niejasne, a przez to niemożliwe do bezspornego zastosowania przy projektowaniu zabudowy oraz przy wydawaniu decyzji administracyjnych, definicje przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego terenów. W § 6 ust. 2 uchwały określono przeznaczenie podstawowe, jako "główne", któremu powinno być podporządkowane przeznaczenie dopuszczalne. Nie podano natomiast proporcji pomiędzy tymi rodzajami przeznaczenia, ani nie zdefiniowano pojęcia "podporządkowania".

Jedną z konsekwencji powyższego jest chaos w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania największej części nieruchomości Skarżącej, to jest na terenie UUM5. Plan wprowadza na tym terenie przeznaczenie usługowo-mieszkaniowe, jednakże w stosunku do przeznaczenia mieszkaniowego formułuje szereg trudnych do interpretacji założeń:

- przeznaczeniem podstawowym są usługi, natomiast funkcję mieszkaniową określa się jako "towarzyszącą" (a więc stanowiącą coś innego, niż "dopuszczalną")]

- funkcja mieszkaniowa, może być realizowana w formie wbudowanej lub w odrębnych budynkach, z zastrzeżeniem że funkcja ta nie może zajmować więcej niż 70% "łącznej powierzchni ogólnej budynków" (z pominięciem budynków gospodarczych, technicznych i garaży) na działce lub działkach, "stanowiących jedną posesję".

Przy zestawieniu powyższego wymogu z obowiązkiem zagospodarowania całego terenu UUM5 w ramach jednego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, powstaje szereg dodatkowych wątpliwości, jak bilansowane mają być proporcje poszczególnych kategorii przeznaczenia.

Ponadto, w budynkach od strony ul. [...] ustalono zakaz realizacji mieszkań "do wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne tej ulicy".

W sytuacji gdy ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne "może występować" zawsze na każdej ulicy, w przypadku skumulowania się ruchu wyjątkowo hałaśliwych pojazdów (lub np. w czasie prowadzenia budowy w sąsiedztwie), należy stwierdzić, iż plan wprowadził ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości przy zupełnie nieczytelnym i niemierzalnym warunku dopuszczenia funkcji zabudowy.

3) Wprowadzony na terenie UUM5 obowiązek przeznaczenia na usługi wszystkich parterów budynków jest niespójny z ustaloną dla tej jednostki wysokością zabudowy. Zważywszy na konieczność zapewnienia wyższej kondygnacji usługowej (zgodnie z warunkami technicznymi prawa budowlanego) nie jest możliwe zrealizowanie ustalonej w planie wysokości 16 m i intensywności 1,8. Ustalenia te mają charakter pustego zapisu, a ewentualna zabudowa musiałaby przyjąć znacznie mniejsze gabaryty, niż zakładali twórcy planu.

4) Podobna niespójność parametrów planu występuje również na terenie UU11. Ustalony dla tego terenu minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla całej jednostki - 50%, przy obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych, wyklucza zrealizowanie zabudowy o przyjętych założeniach intensywności zabudowy dla całej jednostki - 1,8 i wysokości - 12 m. Są to więc kolejne przepisy uchwały wzajemnie sprzeczne i niewykonalne.

5) Niemożność wykonania przepisów dotyczących parametrów zabudowy wynika również z obowiązku "zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia przez wprowadzenie nowej roślinności istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, głównie naturalnej na terenach obiektów usługowych", co determinuje usytuowanie obiektów usługowych, mających ponadto przyjąć formę Jednego budynku".

6) Na obszarze planu - a w tym na nieruchomościach Skarżącej - bezpodstawnie wprowadzono zakaz dla jednej z najważniejszych kategorii usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, to jest placówek opiekuńczych i szkolnych dla dzieci i młodzieży.

Pomimo usytuowania znaczącej części terenów usługowo-mieszkaniowych w głębi kwartału zabudowy, w jej drugiej lub dalszej linii od tras komunikacyjnych, cały obszar UUM5 i inne sąsiadujące, objęte zostały tym zakazem.

Zakaz ten jest zupełnie nieuzasadniony, zważywszy na wyniki pomiarów akustycznych terenu:

Zgodnie z wynikami ekspertyzy wykonanej przez eksperta J. S. w listopadzie 2019 r. - na podstawie Mapy Akustycznej [...] z 2017 r. "na działce nr [...] nie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej oraz terenów szpitali w miastach".

Zawarte w zaskarżonej uchwale daleko idące ograniczenie w profilu usług dopuszczonych na terenie Skarżącej jest zatem bezpodstawne.

7) Przeprowadzone w planie granice jednostek planistycznych w połączeniu z nakazem zagospodarowania tych jednostek w formie jednego budynku powoduje, że Skarżąca utraciła możliwość korzystania ze znaczącej części swojego gruntu - na terenie UU2 jest to ok. 900m2 natomiast na terenie UKW1 aż ok. 1.900 m2.

II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r., Rada wniosła o:

(-) odrzucenie skargi w części, w jakiej Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie; ewentualnie o:

(-) oddalenie skargi w całości w razie nieodrzucenia jej w jakiejkolwiek części.

Uzasadniając w/w stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co następuje:

1. W skardze nie wskazano wszystkich jednostek terenowych, w obrębie których położone są nieruchomości Skarżącej. W odniesieniu do jednostek pominiętych Skarżąca nie wykazała zatem naruszenia interesu prawnego.

2. Nietrafnie zakwestionowano w skardze nakaz zagospodarowania całych jednostek terenowych w formie jednego zespołu urbanistyczno - architektonicznego lub jednego budynku. Stosownie do powyższego:

(i) Skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania działek objętych skargą dopiero w 2019 r., a zatem już po uchwaleniu przedmiotowego planu, a zatem zapisy oraz ustalenia ww. planu były obowiązujące już od kilku lat i powinny być znane nabywcy.

(ii) W dacie uchwalenia planu przedmiotowe działki pozostawały w użytkowaniu wieczystym spółek: 1) [...] Spółka z o.o (działki ew. nr [...] i [...]), 2) [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa (działka ew. nr [...]).

W toku procedury planistycznej spółka [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa złożyła 8 uwag do wyłożonego projektu planu.

Podział działki ew. nr [...] na działki [...], [...], [...] i [...] został wniesiony do ewidencji gruntów w trakcie trwania wyłożenia projektu planu do wglądu. [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa odnosi się w swoich uwagach nadal do działki [...].

Również na mapie pobranej z zasobu geodezyjnego, na której sporządzono projekt ww. planu widniała działka ew. nr [...]. Jest to prawidłowe gdyż zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587) materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia.

W wyniku rozpatrzenia uwag ówczesnego użytkownika wieczystego, na terenie UKW1 - usługi - obiekt wystawienniczo - imprezowy dopuszczono funkcję produkcji i logistyki, na terenie jednostki ZP2 dopuszczono usługi w zieleni, nie uwzględniono natomiast propozycji: zmiany przebiegu ulicy 5KDD, wyznaczenia ulicy dojazdowej na terenie UPT1, zmiany przebiegu pasażu KPI, dopuszczenia zjazdu na prawoskręt z ul. [...] na teren UKW1, oraz zmiany lokalizacji tunelu pod torami kolejowymi.

Co istotne, w zakresie terenu UUM5 objętego skargą, który w wykładanym do publicznego wglądu miał przeznaczenie MW1, złożono uwagę dotyczącą przesunięcia tego przeznaczenia na południe, lub zastąpienie go przeznaczeniem UUM, dopuszczającym lokowanie szerokiej gamy usług, bez przesądzania ich profilu. Uwaga została uwzględniona częściowo, tj. w części dotyczącej zmiany przeznaczenia jednostki MW1 na UUM, nie została natomiast uwzględniona w części dotyczącej produkcji i w zakresie nieograniczania rodzaju usług.

[...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w swoich uwagach nie odniosła się natomiast do faktu, że granice jednostek terenowych w projekcie planu nie pokrywają się z granicami wyznaczonych nowych działek ewidencyjnych. Nie został przez nią zakwestionowany nakaz zagospodarowania całych jednostek planistycznych w formie jednego zespołu urbanistyczno - architektonicznego lub w formie jednego budynku. Cała bowiem nieruchomość nadal pozostawała w jej wieczystym użytkowaniu.

(iii) Ponadto ustalenia dla ww. jednostek planistycznych, dotyczące formy jednego zespołu urbanistyczno - architektonicznego, związane są z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. z póżn. zm. (dalej "studium"). W studium, obowiązującym na datę uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, działki objęte skargą stanowiły fragmenty dwóch większych terenów funkcjonalnych wyznaczonych w studium, tj. C(20) i (PU). Funkcje te zostały zbilansowane w granicach objętych zaskarżonym planem.

(iv) Działki Skarżącej znajdują się w rejonie wyznaczonego w studium centrum dzielnicowego. Studium dla centrów dzielnic wytycza następujące główne kierunki zmian:

Centra dzielnicowe i lokalne:

Przyjmuje się następujące generalne założenia i główne kierunki zmian:

- W strukturze przestrzennej i krajobrazie [...] elementami identyfikacji przestrzennej będą centra dzielnicowe i centra lokalne;

- Bazą dla kształtowania centrów dzielnicowych i lokalnych będą istniejące zespoły obiektów o funkcjach usługowych lub ciągi usługowe lokalizowane w parterach budynków;

- Rejonami lokalizacji centrów dzielnicowych i lokalnych, wskazanymi w oparciu o podstawowe kryteria wyboru (tj. dogodne położenie w strukturze dzielnicy lub osiedla, dobre połączenia transportowe z centrum miasta i terenami mieszkaniowymi oraz dobre powiązania piesze z najbliższymi osiedlami, istniejące już zespoły obiektów o funkcjach usługowych lub administracyjnych) są:

- centra dzielnicowe: (...) centrum [...] (rejon ul. [...] i [...]); (...)

- Dla tworzenia elementów identyfikacji przestrzennej w strukturze przestrzennej miasta - centrów dzielnicowych i lokalnych - istotne jest:

(-) zaakcentowanie centrów dzielnicowych i lokalnych, jako dominant (wyróżników) urbanistycznych o wysokich walorach architektonicznych,

(-) ukształtowanie przestrzeni publicznych w obrębie wskazanych na Rysunku Studium Nr 14 centrów dzielnicowych i lokalnych tj:

- centrum dzielnicowe: (...), W.,

(-) lokalizowanie na ich obszarze funkcji sprzyjających integracji społecznej, zwłaszcza z zakresu administracji publicznej, handlu, kultury, oświaty, budownictwa mieszkaniowego.

(-) kształtowanie pomiędzy centrami ciągów wielofunkcyjnych o charakterze usługowo handlowym.

Główne kierunki zmian i przekształceń i centrów lokalnych wymagają - wraz z ustaleniami: dla obszaru właściwej strefy funkcjonalnej, przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym z ich powiązaniami, ciągów wielofunkcyjnych, kierunków zmian i przekształceń w zakresie przeznaczenia terenów - realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym poniższych ustaleń:

- kształtowanie zabudowy centrów w sposób tworzący spójną kompozycie przestrzenna, podkreślającą rangę miejsca, między innymi poprzez wprowadzanie wysokiego standardu rozwiązań architektonicznych, technicznych i materiałowych,

- uzupełnianie centrów dzielnic i centrów lokalnych zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) o zwartej strukturze urbanistycznej i śródmiejskim charakterze z wytworzeniem pasaży usługowych wzdłuż ciągów ulicznych i placów;

- lokalizowanie obiektów wielofunkcyjnych z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2, na terenach wskazanych na Rysunku studium Nr [...] pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do charakteru zabudowy śródmiejskiej (ochrona charakterystycznych struktur zabudowy);

- wykształcenie powiązań ciągami wielofunkcyjnymi pomiędzy centrami dzielnicowymi, a centrum miasta, wyposażonych w systemy transportu publicznego (metro, komunikacja tramwajowa, komunikacja autobusowa na wydzielonych pasach ruchu).

(v) W słowniczku planu w § 2 pkt 18 zawarto definicję, stanowiącą, że jeżeli mowa o jednym zespole urbanistyczno - architektonicznym - należy przez to rozumieć zainwestowanie określonego terenu w formie jednego budynku, w tym również składającego się z kilku segmentów, wraz z całościowym urządzeniem tego terenu lub w formie zespołu kilku budynków powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie, wraz ze wspólnym urządzeniem ich terenów.

Położenie działek objętych skargą w rejonie centrum dzielnicowego wymagało zapewnienia możliwości realizacji wymienionych powyżej ustaleń Studium, przede wszystkim ustalenia zasad kształtowania zabudowy centrów w sposób tworzący spójną kompozycję przestrzenną, podkreślającą rangę miejsca, między innymi poprzez wprowadzanie wysokiego standardu rozwiązań architektonicznych, technicznych i materiałowych.

Ze względu na fakt, że w trakcie procedury planistycznej jednostki terenowe, dla których plan ustala obowiązek zagospodarowania w formie jednego zespołu urbanistyczno- architektonicznego, pozostawały w użytkowaniu wieczystym jednego podmiotu, a zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi prawo własności (art. 1 ust. 2), sporządzający plan, przy zachowaniu udziału społeczeństwa oraz jawności i przejrzystości procedur planistycznych zdecydował o wprowadzeniu zakwestionowanego przez Skarżącą zapisu. Co istotne, ówczesny użytkownik wieczysty, biorąc aktywnie udział w procedurze planistycznej w tym poprzez składanie uwag do projektu, nie kwestionował tego ustalenia.

(vi) Ponadto podnieść należy, iż podstawą tego zapisu jest art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., stanowiący, iż w miejscowym planie obowiązkowo określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

W § 5 ust. 1 plan ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dotyczące centrum dzielnicowego wyznaczonego w Studium, a mianowicie:

1. Podstawowymi elementami układu przestrzennego obszaru objętego planem są:

1) układ głównych ciągów komunikacyjnych otaczających obszar objęty planem: ulic [...], [...] i [...], stanowiących elementy podstawowego układu komunikacyjnego dzielnicy;

2) dzielnicowe centrum administracyjno – handlowo - usługowe, obejmujące centralną część obszaru planu między ul. [...] a projektowana ulicą 4KDD wraz z pasem usług wzdłuż południowej strony ul. [...];

3) jako element integrujący układu centrum dzielnicy ustala się projektowany wewnętrzny pasaż pieszy z towarzyszeniem zieleni urządzonej, prowadzący od ul. [...] (w rejonie obiektu handlowego sieci [...]) do projektowanego wielofunkcyjnego obiektu handlowo - usługowego w adaptowanym zabytkowym zespole hal poprzemysłowych byłych zakładów [...].

2. Nietrafnie podnosi skarga zarzut nieustalenia w planie proporcji pomiędzy przeznaczeniem "podstawowym" a "dopuszczalnym" terenów oraz niezdefiniowania pojęcia "podporządkowania". Stosownie do powyższego:

(-) W słowniczku do planu w § 2 zawarto definicje przeznaczeń podstawowego i dopuszczalnego, zgodnie z którymi: przeznaczenie podstawowe - należy przez to rozumieć ustalony w planie główny sposób użytkowania terenu jednostki, któremu powinny być podporządkowane ewentualne inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne, zgodnie z dalszymi przepisami planu, przeznaczenie dopuszczalne - należy przez to rozumieć sposób użytkowania terenu jednostki podporządkowany jej przeznaczeniu podstawowemu, który może być realizowany na tym terenie pod określonymi warunkami sformułowanymi w ustaleniach szczegółowych planu

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 2 planu "dla poszczególnych jednostek terenowych określa się przeznaczenie podstawowe oraz - w miarę potrzeby - przeznaczenie dopuszczalne wraz z warunkami jego dopuszczenia, przy czym jeśli plan nie ustala przeznaczenia dopuszczalnego, przeznaczenie podstawowe staje się jedynym możliwym.". Zatem we wszystkich jednostkach terenowych w planie ustalone zostało przeznaczenie podstawowe, a tylko w niektórych terenach ustalono jeszcze oprócz tego inne przeznaczenie jako dopuszczalne.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przez podstawowe rozumie się główne, najważniejsze, zasadnicze, dominujące, wiodące. Co do braku definicji pojęcia "podporządkowania", to nie ma potrzeby definiowania pojęć ogólnie zrozumiałych, należy przyjmować znaczenie zgodne ze słownikiem języka polskiego, gdzie podporządkowany czemuś oznacza zdominowany przez, uzależniony od. Podporządkowanie to forma rzeczownikowa czasownika "podporządkować".

Gdy zaskarżony plan dopuszcza, oprócz przeznaczenia podstawowego, inne przeznaczenie, to w ustaleniach szczegółowych określa dokładnie co należy przez to rozumieć. I tak przykładowo, gdy podstawowym przeznaczeniem są usługi administracji, zapisy planu ustalają jako przeznaczenie dopuszczalne usługi kultury oraz usługi oświaty, jednakże głównym przeznaczeniem w jednostce mają być usługi administracji.

(-) Przepisy u.p.z.p., jak również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego nie nakłada na sporządzającego plan obowiązku określania liczbowych proporcji poszczególnych przeznaczeń danego terenu. Pomimo tego zaskarżony plan określa, jakie funkcje i w jakich proporcjach mogą być realizowane na obszarze nim objętym.

(-) Co istotne w terenie UUM5 nie mamy przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, a jedynie przeznaczenie podstawowe, zatem zarzut co do definicji przeznaczenia dopuszczalnego i proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym jest całkowicie bezzasadny.

Dla zaskarżonego terenu UUM5 przedmiotowy plan w § 4 ust. 2 pkt 7 ustala jako przeznaczenie podstawowe - usługi - bez przesądzania ich profilu, z towarzyszącą funkcją mieszkaniową.

"UUM - usługi - bez przesądzania ich profilu, z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - tereny obiektów usługowych spełniających warunki określone w § 2 pkt 19, gdzie obok funkcji usługowej dopuszcza się zachowanie lub wprowadzenie funkcji mieszkaniowej - ograniczonej wielkości - w tym samym budynku, ale z wyłączeniem kondygnacji parterowej, a w odrębnych budynkach tylko w obrębie jednostek wyznaczonych w ustaleniach szczegółowych, wraz z dojściami, podjazdami, miejscami postojowymi, podwórzami, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej".

Ponadto w ustaleniach szczegółowych dla terenu UUM5 w § 31 ust. 2 uchwały określono, że funkcja mieszkaniowa może być realizowana w formie wbudowanej lub w odrębnych budynkach i nie może zajmować więcej niż 70% łącznej powierzchni ogólnej budynków (z pominięciem budynków gospodarczych, technicznych i garaży) na działce lub działkach, stanowiących jedną posesję.

Pojęcie "posesja" zdefiniowane zostało natomiast w § 2 pkt 39 uchwały jako "dwie lub więcej działek należących do tego samego właściciela, użytkowanych i zagospodarowanych jako jedna całość".

Zdaniem Organu takie ustalenie przeznaczenia w terenie UUM5 jest jasne, czytelne i nie budzi wątpliwości. Cały teren znajduje się w użytkowaniu jednego podmiotu, obejmuje więcej niż dwie działki i powinien być zagospodarowany jednym zespołem urbanistyczno - architektonicznym. Ze względu na fakt, że funkcja mieszkaniowa realizowana jest w budynkach, wprowadzono ograniczenie, że nie może ona stanowić więcej niż 70 % powierzchni ogólnej budynków, z wyłączeniem budynków wyraźnie wskazanych w § 31 ust. 2 uchwały.

(-) Natomiast w odniesieniu do możliwego ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego ulicy [...], to wskazać należy, iż w § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały zakazano wprost wprowadzania funkcji mieszkaniowej w obrębie parteru. Ustalenia § 31 ust. 8 uchwały wynikają wprost z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. uzgadniającego ww. projekt (uzgodnienie w dokumentacji planistycznej karta 193). Jak już wskazano powyżej teren UUM5 miał wcześniej oznaczenie MW1.

3. Nietrafny jest zarzut skargi, iż plan przewiduje obowiązek przeznaczenia w jednostce terenowej UUM5 wszystkich parterów budynków na usługi. Z planu wynika bowiem, iż funkcja mieszkaniowa może być realizowana w formie wbudowanej lub w odrębnych budynkach, a zatem również na parterze budynku, niemniej tylko w budynkach o funkcji mieszkalnej.

4. Nietrafnie wywodzi skarga niespójność planu co do parametrów zabudowy, obowiązujących w jednostce terenowej UU11. Stosownie do powyższego:

Dla terenu UU11 plan ustala jako przeznaczenie podstawowe usługi - bez przesądzania ich profilu, ograniczone w stosunku do zakresu, o jakim mowa w § 2 pkt 19 uchwały, do usług gastronomii, kultury, rekreacji z towarzyszeniem zieleni urządzonej. Innego, dopuszczalnego przeznaczenia, nie ustalono.

W zakresie miejsc do parkowania plan ustala nie mniej niż 10 stanowisk na 1000 m2 powierzchni użytkowej dla obiektów kultury, oraz nie mniej niż - 5 stanowisk na 100 miejsc konsumenckich dla lokali gastronomicznych i klubów. Dopuszcza się również realizację parkingów podziemnych.

Teren UU11 ma ok. 1500 m2 powierzchni, a więc zgodnie z ustaleniami planu należałoby zapewnić minimum 750 m2 jako powierzchnię biologicznie czynną. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma przeszkód, aby nakazany zapisami uchwały płaski dach budynku lub jego część, ewentualnie inną powierzchnię budynku np. pionową ścianę, urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną.

Ustalona planem maksymalna intensywność zabudowy 1,8 przy maksymalnej wysokości zabudowy 12 m i 3 kondygnacjach pozwala na uzyskanie całkowitej powierzchni wszystkich kondygnacji (liczonej wg normy PN-ISO 9836) w wysokości 2700 m2. Zatem dla każdej kondygnacji wynosi 900 m2. Wynika z tego, że większą część wymaganej powierzchni biologicznie czynnej można by uzyskać wyłącznie na dachu budynku. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż ustalenia planu w zakresie parametrów dla ternu UU11, nie są sprzeczne. Już tylko na marginesie wskazać należy, iż plan ustala parametry graniczne, intensywność i wysokość budynku mogą być mniejsze, a powierzchnia p.b.c. większa, niż określone w planie.

5. Nietrafnie wywodzi skarga wadliwość postanowień planu co do obowiązku zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia przez wprowadzenie nowej roślinności istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, głównie naturalnej na terenach obiektów usługowych. W zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 5 ust. 4 ww. uchwały ustalono obowiązek zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia przez wprowadzenie nowej roślinności istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, głównie naturalnej na terenach obiektów usługowych. Co jednak istotne, przeznaczeniem terenów są funkcje określone w planie, a ww. ustalenia środowiskowe są jedynie elementem zagospodarowania. Kwestionowany zapis, w dobie postępujących w szybkim tempie zmian klimatycznych, jest niezmiernie ważny. Ma na celu ochronę istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, na terenach przeznaczonych pod usługi, jako zwartych elementów przyrodniczych które poprzez swoją formę stały się cenne dla ochrony środowiska naturalnego. Ponadto obowiązek ten będzie realizowany w ramach i tak już wyznaczonych, dla poszczególnych, terenów wskaźników powierzchni biologicznie czynnej.

6. Nietrafnie wywodzi skarga wadliwość postanowień planu, zakazujących realizacji placówek opiekuńczych i szkolnych dla dzieci i młodzieży. Stosownie do powyższego:

Na terenie UUM5 hałas drogowy LDWN wynosi według mapy akustycznej [...] w części zachodniej 55 - 60 dB, w części wschodniej bliżej ulicy [...] 60 - 65 dB, a wzdłuż ulicy [...] 65 - 70 dB. Na części terenu poziom hałasu nie przekracza więc dopuszczalnego długookresowy średniego poziomu dźwięku pochodzącego od hałasu drogowego LDWN 64 dB.

Pomimo powyższego, nie ma prawnego obowiązku dopuszczania w planie miejscowym wszystkich możliwych przeznaczeń. Ograniczenia dla obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży wprowadzono w terenach UU i UUM, kierując się również innymi względami, w tym zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Założenia dotyczące zasad kształtowania ładu na obszarze planu zawarte zostały w § 5 ust. 1 uchwały, w których określono podstawowe elementu układu przestrzennego obszaru planu. Zgodnie z tymi zapisami, w szczególności pkt 2, w terenach UUM5 i UU nie przewiduje się funkcji podlegających ochronie akustycznej, tj. związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Co również istotne w stosunku do tego zakazu ówczesny użytkownik wieczysty nie złożył uwagi w tym zakresie, kwestionując przecież inne rozwiązania planu.

7. Nietrafnie wywodzi skarga wadliwość postanowień planu, mająca prowadzić do pozbawienia Skarżącej możliwości wykorzystania znacznej części gruntu w jednostkach terenowych UU2 oraz UKW1. Stosownie do powyższego:

Jak już zaznaczono wcześniej, w trakcie sporządzania projektu planu istniała działka ew. nr [...], jej podział na działki [...], [...], [...] i [...] został wniesiony do ewidencji gruntów w trakcie trwania wyłożenia projektu planu do wglądu, a ówczesny użytkownik wieczysty [...] Sp. z o.o. w swoich uwagach odnosił się do działki [...], nie protestując przeciwko zasięgom poszczególnych terenów zaskarżonego planu. Skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania po uchwaleniu przedmiotowego planu miejscowego, w trakcie jego obowiązywania, w roku 2019. Zatem, w ocenie Organu, przed umową sprzedaży, nie było przeszkód aby dokonać takiego podziału działek, które były następnie przedmiotem obrotu, tak aby ich granice odpowiadały granicom jednostek terenowych wyznaczonych w planie.

Mając powyższe na uwadze w odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia władztwa planistycznego gminy uznać należy, iż jest on niezasadny i wskazuje na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na podstawie art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) Sąd zarządził zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów.

Skargę należało:

1) w części uwzględnić, tj. stwierdzić nieważność § 18 ust.4 i § 21 ust.3 i 4 (w części, w jakiej §21 ust.3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) zaskarżonej uchwały w części, w jakiej w/w postanowienia planu odnoszą się do działek Skarżącej,

2) w pozostałym zakresie oddalić.

IV. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art.101 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. stanowi, iż każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowią postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w części odnoszącej się do wskazanych w skardze działek gruntu, będących przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej.

2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Skarżąca dopełniła wskazanych w art.101 ust.1 u.s.g. wymogów formalnych, warunkujących dopuszczalność rozpatrzenia skargi co do istoty. Stosownie do powyższego:

2.1. Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc następnie skargę przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wpływu wezwania do Rady. Stosownie do powyższego:

O ile art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia niniejszej skargi do Sądu (za pośrednictwem Organu), nie przewidywał już obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zniesionego z dniem 1 czerwca 2017 r., o tyle obowiązek ten, na zasadzie art.17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.935), w dalszym ciągu odnosi się do skarg na uchwały podjęte przed 1 czerwca 2017 r. ("Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej." – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 696/17, publ. CBOSA).

Nie ulega zatem wątpliwości, iż wniesienie przez Skarżącą skargi na uchwałę Rady z 2012 r. winno było być poprzedzone skierowaniem do Organu stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg został w niniejszej sprawie dopełniony.

Analogicznie, wiążący w tym zakresie dla Skarżącej był również termin, o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., stanowiący, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa ("Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu." – por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 7/12, publ. CBOSA).

W sytuacji, w której: (-) wystosowane przez Skarżącą wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Organu w dniu 21 maja 2020 r., (-) Rada nie udzieliła na powyższe odpowiedzi, (-) Skarżąca nadała skargę drogą pocztową w dniu 3 lipca 2020 r. – termin o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a., należy uznać za dochowany.

2.2. Skarżąca wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Stosownie do powyższego:

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:

Posiadanie przez Skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym trzech działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Bezsporne jest również to, iż interes prawny Skarżącej został postanowieniami planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, iż zapisy planu, przeznaczające działki Skarżącej na cele inwestycyjne z zakresu usług i mieszkalnictwa, umożliwiają wykorzystanie tychże działek w szerokim zakresie. Jednocześnie jednak nie można zaprzeczyć, iż przy ustalaniu w planie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działek Skarżącej przewidziano szereg ograniczeń, które (abstrahując w tym miejscu od oceny ich zgodności z prawem) obiektywnie uniemożliwiają Skarżącej wykorzystanie nieruchomości w hipotetycznie możliwym, intensywniejszym zakresie. Tego rodzaju sytuacja (tj. ustalenie w planie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który nie umożliwia jej zagospodarowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sposób dla tych pomiotów najkorzystniejszy z hipotetycznie możliwych) uzasadnia przyjęcie, iż kwestionowane skargą postanowienia uchwały co do zasady naruszają interes prawny Skarżącej.

Oczywistym jest natomiast, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17, publ. CBOSA). Stwierdzenie w/w naruszenia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem.

3. Kryteria kontroli legalności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w trybie przepisów u.p.z.p., przedstawia się następująco:

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1741/18, publ. CBOSA: "W art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.".

Stosownie do art.28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA: "Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pozwala każdemu, kto ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne gminy. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym, który z kolei jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).". Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA, wskazano, iż: "Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego.".

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

4.1. Oznaczając zakres zaskarżenia uchwały Rady, Skarżąca wskazała, iż obejmuje on te postanowienia aktu, które odnoszą się do trzech nieruchomości Skarżącej, stanowiących odpowiednio działki nr [...], [...] i [...]. Siłą rzeczy skarga wymierzona jest przede wszystkim przeciwko ustaleniom planu, dotyczącym działki nr [...], obejmującej ponaddwuhektarową powierzchnię (22 464 m2) w odróżnieniu od dwu niewielkich działek pozostałych (102 m2 i 35 m2).

Przeznaczenie nieruchomości Skarżącej w planie przedstawia się następująco:

1) działka nr [...] położona jest na obszarze następujących jednostek terenowych: 1) 4KDD (drogi publiczne – ulica dojazdowa), 2) 5KDD (drogi publiczne – ulica dojazdowa), 3) UUM5 (usługi – bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową), 4) UH1 (usługi handlu), 5) UKW1 (usługi), 6) UU2 (usługi – bez przesądzania ich profilu), 7) UU3 (usługi – bez przesądzania ich profilu), 8) UU11 (usługi – bez przesądzania ich profilu), 9) KP1 (pasaże i place piesze), 10) KP2 (pasaże i place piesze);

2) działka nr [...] położona jest na obszarze jednostek terenowych o symbolach UUM5 (usługi – bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową) oraz 4 KDD (drogi publiczne – ulica dojazdowa);

3) działka nr [...] położona jest na obszarze jednostki terenowej o symbolu UUM5 (usługi – bez przesądzania ich profilu z towarzyszącą funkcją mieszkaniową).

Odnotować należy, iż sposób sformułowania zarzutów skargi (sprowadzających się do zarzutu naruszenia art.15 ust.2 pkt 1, art.15 ust.2 pkt 2 i art.15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.) charakteryzuje się skrótowością, polegającą na odstąpieniu od kierowania tych zarzutów bezpośrednio przeciwko poszczególnym postanowieniom planu, obejmującym działki Skarżącej, które miałyby być zdaniem Skarżącej wadliwe i w to miejsce skierowaniu ich ogólnie przeciwko całej uchwale w części odnoszącej się do tych działek.

Jednocześnie jednak:

(-) w skardze przywołano brzmienie: § 4 ust.2 pkt 7 (definicja przeznaczenia jednostek terenowych o symbolu UUM), § 31 (ustalenia dla jednostki terenowej UUM5), § 4 ust.2 pkt 6 (definicja przeznaczenia jednostek terenowych o symbolu UU), § 21 (ustalenia dla jednostek terenowych UU1, UU2 i UU3), § 18 pkt 11 (wymagania co do minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla jednostki terenowej UKW 1), legalnych definicji planu, dotyczących: przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jednego zespołu urbanistyczno – architektonicznego, usług oraz §5, nakładającego obowiązek wprowadzania nowej roślinności na terenach obiektów usługowych,

(-) argumentacja uzasadnienia skargi odnosi się do w/w postanowień planu.

W/w okoliczności upoważniają Sąd do sformułowania wniosku, iż przedmiotem skargi są te spośród postanowień uchwały Rady, obejmujących nieruchomości Skarżącej, które odnoszą się do jednostek terenowych o symbolach: UUM5, UKW1, UU2, UU3 i UU11, w tym w szczególności do obowiązującego w tych jednostkach terenowych i kwestionowanego przez Skarżącą nakazu ich zagospodarowania w formie jednego zespołu architektoniczno – urbanistycznego, przez co w myśl definicji legalnej, zamieszczonej w § 2 pkt 18 planu, należy rozumieć "zainwestowanie określonego terenu w formie jednego budynku, w tym również składającego się z kilku segmentów, wraz z całościowym urządzeniem tego terenu lub w formie zespołu kilku budynków powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie, wraz ze wspólnym urządzeniem ich terenów". Nakaz realizowania inwestycji budowlanych w taki właśnie sposób został przewidziany w §18 ust.4 (w odniesieniu do j.t. UKW1), §21 ust.3 (w odniesieniu do j.t. UU1, UU2 i UU3) i §31 ust.4 (w odniesieniu do j.t. UUM5). Skarżąca formułuje zarzut, iż z powodu w/w nakazu oraz sposobu wytyczenia w planie granic poszczególnych jednostek terenowych utraciła ona możliwość korzystania ze znaczącej części swojego gruntu, tj.: a) z około 900 m2 w jednostce terenowej UU2, b) z około 1.900 m2 w jednostce terenowej UKW1.

Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem odpowiedzi Rady na skargę, iż w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do tych postanowień planu, obejmujących nieruchomości Skarżącej, które dotyczą jednostek terenowych innych niż UUM5, UKW1, UU2, UU3 i UU11 Skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego. Powyższe stanowi przesłankę do oddalenia skargi w tym zakresie.

4.2. Sąd podziela zarzuty skargi co do tego, iż ustanowienie w planie nakazu zagospodarowania całej jednostki terenowej w formie jednego zespołu architektoniczno – urbanistycznego w odniesieniu do jednostek terenowych UKW1 i UU2, które obejmują nieruchomości należące do różnych podmiotów, nastąpiło – w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej – z naruszeniem władztwa planistycznego, co do zasady uniemożliwiając Skarżącej samodzielne zagospodarowanie tych nieruchomości. Z tej racji Sąd stwierdził nieważność §18 ust.4 i §21 ust.3 i 4 (w części, w jakiej §21 ust.3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżącej. Stosownie do powyższego:

4.2.1. Działka nr [...] znajduje się m.in. na obszarze jednostki terenowej UKW1 (usługi), objętej postanowieniami § 18 uchwały.

Z regulacji tej wynika w szczególności, co następuje: (-) przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej są usługi - obiekt wystawienniczo - imprezowy - zgodnie z charakterystyką zawartą w § 4 ust. 2 pkt 3 (ust.1), (-) dopuszczalnym przeznaczeniem jednostki terenowej mogą być usługi - bez przesądzania ich profilu, w rozumieniu § 2 pkt 19, realizowane w pomieszczeniach wbudowanych w budynek o funkcji podstawowej (ust.2), (-) ustala się obowiązek zagospodarowania całego terenu jednostki w formie jednego zespołu urbanistyczno - architektonicznego, w rozumieniu § 2 pkt 18 (ust.4), (-) dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku głównego, a także jego wymianę, pod warunkiem spełnienia innych wymagań ustalonych dla tej jednostki terenowej (ust.5), (-) nie dopuszcza się realizacji nowych budynków, w tym garażowych i gospodarczych (ust.8).

Należy zgodzić się ze skargą, że w sytuacji, w której jednostka terenowa UKW1 nie obejmuje wyłącznie nieruchomości Skarżącej, stanowiącej działkę nr [...] ale również nieruchomości należące do innych podmiotów, nakaz zagospodarowania całej tej jednostki w formie jednego zespołu architektoniczno – urbanistycznego należy interpretować jako zapis de facto wymuszający konieczność wspólnego inwestowania przez właścicieli różnych nieruchomości. Odnosząc skutki powyższego stanu ściśle do przedmiotu niniejszej sprawy, wyznaczonego interesem prawnym Skarżącego (t.j. do działki nr [...]), stwierdzić należy, iż §18 ust.4 uchwały co do zasady ograniczył uprawnienia właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr [...] w sposób nadmierny, wykraczający poza granice władztwa planistycznego Gminy. Uchybienie to przesądza automatycznie o konieczności wyeliminowania §18 ust.4 uchwały – w odniesieniu do w/w działki – z obrotu prawnego.

Odnotować jednakże należy, iż zakaz samodzielnego realizowania na działce nr [...] (w części znajdującej się w jednostce UKW1 inwestycji budowlanych w postaci budynków nie wynika wyłącznie z przyjęcia regulacji zawartej w §18 ust.4 ale także, równolegle, z §18 ust.8 uchwały, nie dopuszczającego realizacji w tej jednostce nowych budynków, w tym garażowych i gospodarczych. Z §18 ust.5 uchwały wynika zatem, iż w jednostce terenowej UKW1 dopuszcza się wyłącznie przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku głównego, a także jego wymianę, pod warunkiem spełnienia innych wymagań ustalonych dla tej jednostki terenowej.

Ze w/w postanowień planu w czytelny sposób wynika, iż: (-) intencją uchwałodawcy planistycznego, przeznaczającego jednostkę terenową UKW1 pod usługi, było utrzymanie status quo w zakresie ilości budynków, znajdujących się w tej jednostce w dacie uchwalania planu, (-) dopuszczalny przedmiot działań inwestycyjnych, odnoszących się budynków, ogranicza się w tej sytuacji wyłącznie do przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku głównego, a także jego wymiany, pod warunkiem spełnienia innych wymagań ustalonych dla tej jednostki terenowej.

Uznać należy, iż w/w §18 ust.5 i 8 planu, podyktowane względami ładu przestrzennego, nie naruszają granic władztwa planistycznego Gminy.

4.2.2. Inna część działki nr [...] znajduje się na obszarze jednostki terenowej UU2 (usługi – bez przesądzania ich profilu), objętej postanowieniami § 21 planu (łącznie z jednostkami UU1 i UU3). W ust.3 tego paragrafu zastrzeżono obowiązek zagospodarowania całego terenu jednostki w formie jednego zespołu urbanistyczno - architektonicznego, w rozumieniu § 2 pkt 18. W § 21 ust.4 planu wskazano natomiast, iż ustala się zabudowę terenu jednostki jednym budynkiem usługowym.

W nawiązaniu do uwag poczynionych wcześniej, wskazać należy, iż ustalenie w planie nakazu zagospodarowania całej jednostki UU2 w formie jednego zespołu architektoniczno – budowlanego oraz zabudowania terenu jednostki jednym budynkiem usługowym, w sytuacji, w której jednostka ta obejmowała nie tylko nieruchomość należącą obecnie do Skarżącej ale również nieruchomości należące do innych podmiotów, doprowadziła do nadmiernego naruszenia uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr [...], uniemożliwiając jej samodzielne zagospodarowanie.

4.2.3. Sąd nie podziela natomiast zapatrywania skargi, iż również jako nadmierną ingerencję w prawo własności (użytkowania wieczystego) uznać należy ustalenie nakazu zabudowania całej jednostki terenowej jednym zespołem architektoniczno – urbanistycznym w odniesieniu do jednostek UUM5 (§31 ust.4), UU3 (§21 ust.3 i 4) oraz UU11 (§27 ust.3 i 4), w sytuacji, w której jednostki te składają się wyłącznie z działek, stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej.

W takich warunkach nie dochodzi bowiem do istotnego ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, stwierdzonego wcześniej w odniesieniu do jednostek terenowych UKW 1 i UU2, polegającego na uniemożliwieniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu samodzielnego zagospodarowania gruntu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż ustalenie w planie miejscowym - w celu zabezpieczenia określonych wymagań ładu przestrzennego, takich jak spójność, czy koncentracja zabudowy - nakazu zagospodarowania całej jednostki terenowej w formie jednego zespołu architektoniczno – urbanistycznego może znaleźć uzasadnienie, o ile nie narusza w/w uprawnień właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości.

4.3. Wymaga stanowczego podkreślenia, iż przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej w trybie art.101 u.s.g. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wyłącznie ocena, czy uchwaleniu tego planu nie towarzyszyło istotne naruszenie trybu, czy też zasad jego sporządzania. Jakkolwiek, w kontekście badania zgodności postanowień planu z zasadami jego sporządzania, zachodzi konieczność ustalenia nie tylko tego, czy postanowienia te są zgodne z normami o charakterze administracyjnym, regulującymi szczegółowe kwestie, odnoszące się ściśle do planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale, o czym była mowa już wcześniej, czy nie stanowią one nadmiernej ingerencji w - regulowane prawem cywilnym i chronione Konstytucją RP - prawo własności (użytkowania wieczystego). O ile bezspornym jest, iż stosowanie przez sąd administracyjny drugiego ze w/w wzorców kontroli legalności planu miejscowego ma służyć ochronie prawa własności (użytkowania wieczystego) przed nadmierną ingerencją władzy publicznej, o tyle przez tego rodzaju nadmierną ingerencję należy rozumieć niedochowanie przez organ planistyczny oczywistych wymogów niezbędności, czy też proporcjonalności w ograniczaniu uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego), nie zaś każdą sytuację, w której oczekiwania właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości co do pożądanego przez niego optymalnego sposobu uregulowania w planie zasad zagospodarowania tej nieruchomości (formułowane w trakcie postępowania planistycznego lub później) nie zostały uwzględnione.

Przedmiotem postępowania, uregulowanego w art.101 u.s.g. jest zatem wyłącznie eliminacja oczywistych i istotnych naruszeń prawa, do których doszło przy uchwalaniu planu, mogących wynikać z nieuzasadnionego i dolegliwego ograniczenia uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości), nie zaś de facto ponowne otwarcie postępowania planistycznego, mające na celu przeprowadzenie szczegółowych rozważań, czy przy ustalaniu w planie miejscowym sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, umożliwiającego wykorzystanie jej na cele inwestycyjne, wybrano taki wariant, który umożliwiałby to inwestowanie w zakresie najdalej idącym (tj. maksymalnym) spośród hipotetycznie możliwych. Niewybranie takiego wariantu przez uchwałodawcę planistycznego, które może wynikać z konieczności uwzględnienia różnego rodzaju szczególnych wymogów ładu przestrzennego, nie może być zatem traktowane automatycznie jako naruszenie przez gminę władztwa planistycznego.

Powyższy charakter postępowania uregulowanego w art.101 u.s.g. uniemożliwiał uwzględnienie zarzutu skargi, sformułowanego zresztą jedynie w sposób ogólny, co do wadliwego wyznaczenia w planie linii rozgraniczających poszczególne jednostki terenowe, na których położone są nieruchomości Skarżącej, czego skutkiem miałoby być wadliwe prawnie ograniczenie możliwości inwestycyjnego wykorzystania tych nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż wyznaczenie w/w linii nastąpiło z naruszeniem prawa.

4.4. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do uregulowania w planie kwestii przeznaczenia podstawowego jednostki planistycznej (§2 pkt 7 uchwały) oraz jej przeznaczenia dopuszczalnego (§2 pkt 8 uchwały) w sposób niedostatecznie precyzyjny a przez to istotnie utrudniający stosowanie planu w szczególności w jednostce UUM5. Sąd w pełni przychyla się w tym zakresie do wyczerpującego stanowiska Rady, zajętego w odpowiedzi na skargę (obszernie zreferowanego wcześniej), trafnie podkreślającego m.in.: (-) brak w przepisach u.p.z.p. normy bezwzględnie nakazującej określanie w planie – np. w ujęciu procentowym - proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym, (-) konieczność traktowania "towarzyszącej funkcji mieszkaniowej", przewidzianej dla jednostki UUM5, nie jako przeznaczenia dopuszczalnego w rozumieniu §2 pkt 8 uchwały, odrębnego od przeznaczenia podstawowego w rozumieniu §2 pkt 7 uchwały (tj. w przypadku UUM5 usług), a jako elementu tegoż przeznaczenia podstawowego, (-) czytelne zdefiniowanie w §2 pkt 39 uchwały pojęcia "posesja".

Nie można również podzielić zastrzeżeń skargi co do czytelności §31 ust.8 planu, stanowiącego, iż w budynkach od strony ul. [...] ustala się zakaz realizacji mieszkań do wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne tej ulicy. Trafnie podnosi w tej kwestii Rada, iż w/w postanowienie planu uwzględnia wymagania sformułowane w toku uzgodnień projektu planu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (por. pkt 2 postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] – k.193 akt postępowania planistycznego). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż ustalenie "wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne" ulicy [...] winno następować z uwzględnieniem obowiązującego ustawodawstwa, regulującego kwestię dopuszczalnych poziomów oddziaływania akustycznego na otoczenie.

4.5. Nie można zgodzić się ze skargą, że "wprowadzony na terenie UUM5 obowiązek przeznaczenia na usługi wszystkich parterów budynków jest niespójny z ustaloną dla tej jednostki wysokością zabudowy.".

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w świetle §4 ust.2 pkt 7 uchwały zakaz realizacji na obszarze UUM5 towarzyszącej funkcji mieszkaniowej w parterach budynków odnosi się wyłącznie do budynków, w których miałaby być realizowana zarówno funkcja usługowa, jak i mieszkaniowa. Zakaz ten nie dotyczy natomiast budynków odrębnych, w których realizowana byłaby wyłącznie funkcja mieszkaniowa.

Stwierdzić należy, iż w skardze nie zawarto szczegółowego uzasadnienia dla tezy, iż podnoszona przez Skarżącą konieczność zapewnienia wyższej kondygnacji usługowej uniemożliwia zrealizowanie ustalonej w planie wysokości 16 m i intensywności 1,8, w związku z czym ustalenia planu miałyby w tym zakresie charakter pustego zapisu. Przede wszystkim jednakże uznać należy, iż postulaty zwiększenia przewidzianych w planie parametrów zabudowy winny być podnoszone w postępowaniu planistycznym w formie wniosków do planu lub uwag do projektu planu. Sama niezgodność przyjętych w planie parametrów z oczekiwaniami właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu przy jego bierności w tym zakresie na etapie procedury planistycznej nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności postanowienia planu.

4.6. Nie można zgodzić się ze skargą, że brak spójności postanowień planu, odnoszących się w szczególności do: (-) ilości miejsc parkingowych, (-) powierzchni biologicznie czynnej oraz (-) parametrów zabudowy, uniemożliwia racjonalne inwestowanie w jednostce UU11.

Sąd w całości przychyla się do stanowiska odpowiedzi na skargę, opartego o szczegółową analizę, iż wykorzystanie przez inwestora - przy realizowaniu wymogu zachowania na działce wymaganego planem udziału powierzchni biologicznie czynnej - powierzchni płaskiego dach budynku, jego części lub ewentualnie innej powierzchni budynku (do czego upoważniają przepisy budowlane) umożliwia pełne wykorzystanie zakładanego w planie potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Trafnie również podniosła Rada, iż plan ustala parametry graniczne, intensywność i wysokość budynku mogą być mniejsze, a powierzchnia p.b.c. większa, niż określone w planie.

4.7. Nie można zgodzić się ze skargą, iż niemożność wykonania przepisów dotyczących parametrów zabudowy wynika również z obowiązku "zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia przez wprowadzenie nowej roślinności istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, głównie naturalnej na terenach obiektów usługowych" (§ 5 ust. 4 uchwały), co determinuje usytuowanie obiektów usługowych, mających ponadto przyjąć formę jednego budynku.

Przekonująco argumentuje w tym kontekście Rada, iż kwestionowany nakaz znajduje uzasadnienie w dobie intensywnych zmian klimatycznych, zapewniając ochronę zasobów przyrodniczych w postaci zgrupowań zieleni występującej na terenach usługowych. Jednocześnie zakaz ten nie pociąga za sobą dodatkowego zmniejszenia powierzchni nieruchomości, którą można wykorzystać na cele inwestycyjne, albowiem jego realizacja następuje w ramach obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

4.8. Nie można zgodzić się ze skargą, że sam fakt spełniania na części jej nieruchomości stosownych wymogów ochrony akustycznej, hipotetycznie umożliwiających realizację usług w postaci placówek opiekuńczych i szkolnych dla dzieci i młodzieży, przesądza o wadliwości postanowień planu, wyłączających taki sposób zagospodarowania terenu. Należy bowiem zgodzić się z Radą, iż w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego gmina posiada istotny margines swobody w zakresie określania w planie katalogu dopuszczalnych funkcji usługowych, umożliwiający dokonywanie stosownej selekcji niezależnie od kryterium samej potencjalnej niesprzeczności danej funkcji usługowej z przepisami szczególnymi.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 (pkt 1) i art.151 (pkt 2) p.p.s.a.