Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi I.-A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej oddala skargę.

W dniu 30 maja 2019 r. Rada Miasta (dalej także jako: Rada Miasta), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm.; dalej także: specustawa mieszkaniowa), podjęła uchwałę nr 247/VII/2019, odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, polegającej na budowie "Zespołu budynków wielorodzinnych B1 i B2 z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą i budynku przedszkola B3 wraz z zagospodarowaniem terenów zielonych – wąwozu", przy ul. [...] w L..

Skargę na powyższą uchwałę wniosła I.-A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej także: Spółka). Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 17 specustawy mieszkaniowej, w wyniku arbitralnej odmowy ustalenia lokalizacji opisanej inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej,

2. art. 20 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; zwana dalej: Konstytucja), wskutek braku przedłożenia Radzie Miasta, w trakcie sesji, jaka miała miejsce w dniu 30 maja 2019 r., projektu uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z uzasadnieniem, w wyniku czego zaskarżoną uchwałę podjęto w sposób arbitralny, bez analizy stanu faktycznego i prawnego,

3. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w z w. z § 56 ust. 3 uchwały nr 609/XXVIII/2005 Rady Miasta z 24 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta L. (dalej: Statut Miasta L.), poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

Spółka podkreśliła, że w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie wymagane ww. przepisami prawa warunki dotyczące lokalizacji wskazanej na wstępie inwestycji, nie było podstaw wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, aby odmówić ustalenia jej lokalizacji, w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Wskazała, że wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wypływa z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji, w tym z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności. W demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym sprawiedliwość społeczną obowiązuje zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organy władzy nie mogą podejmować rozstrzygnięć w sposób arbitralny bez odniesienia się w uzasadnieniu do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organy muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Obowiązek uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta wynikał ze Statutu Miasta L.. W uzasadnieniu takim należało wskazać przesłanki, jakimi Rada Miasta kierowała się, podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podjęto ją w sposób arbitralny, dowolny i wykraczający poza ustawową kompetencję. Uchybienie to nie pozwala poznać powodów, dla których Rada Miasta odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji planowanej przez Spółkę.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie istotą zagadnienia jest niezgodność z prawem rozstrzygnięcia, zawartego w uchwale, odmawiającego ustalenia lokalizacji opisanej na wstępie inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, co zostało wyeksponowane w skardze. Postawiony zarzut arbitralności rozstrzygnięcia w tym zakresie strona skarżąca powiązała z zarzutami dotyczącymi braku należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Z uwagi na proceduralny w istocie charakter tej drugiej grupy zarzutów, należy ocenić ich zasadność w pierwszej kolejności.

Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdza nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku, w którym uchwała jest sprzeczna z prawem, naruszając go w sposób istotny (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organy gminy, powoduje tak istotną wadliwość tego aktu, że uzasadnia ona stwierdzenie jego nieważności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17).

Co więcej, zgodnie z § 141 i § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały rady gminy, a nie wymaga uzasadnienia sama uchwała.

Z akt sprawy wynika, że uzasadnienie projektu uchwały Rady Miasta z 30 maja 2019 r. zostało udostępnione radnym, a następnie projekt został omówiony szeroko w trakcie prezentacji projektu uchwały Radzie przed głosowaniem (zob. protokół sesji Rady z 30 maja 2019 r., k. 79-84 akt sąd.). Projekt uchwały, jak wynika ze stenogramu sesji Rady, był przedmiotem szerokiej debaty, w której udział wzięli zarówno radni, jak i mieszkańcy L. oraz przedstawiciel wnioskodawcy. Jakkolwiek zapis z przebiegu tej sesji Rady świadczy o dużej rozpiętości poruszanych zagadnień, to bezsprzecznie wniosek inwestora poddany został głębokiej krytyce, a jego jednoznacznie negatywna ocena znalazła wyraz w wyniku głosowania. Z protokołu sesji wynika, że za podjęciem uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej głosowało 27 radnych, przeciwko podjęciu tej uchwały nikt nie głosował, zaś 3 radnych wstrzymało się od głosu (zob. s. 106 protokołu z sesji; k. 85 akt sąd.).

Z tych względów za całkowicie bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. (regulującego zasady zwoływania sesji rady gminy oraz ustalanie porządku obrad) w związku z art. 2 (zasadą demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 Konstytucji (zasadą praworządności), a także § 56 ust. 3 Statutu Miasta L.. Jest bowiem oczywiste, że obowiązek przedłożenia Radzie Miasta projektu uchwały wraz z uzasadnieniem oraz obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dane konieczne dla poddania wniosku merytorycznej ocenie, zostały wykonane w zakresie całkowicie wystarczającym dla pełnej realizacji przesłanki działania zgodnie z zasadą praworządności, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Podkreślenia przy tym wymaga, że do przyjęcia odmiennego stanowiska nie mogą prowadzić argumenty, podniesione – w obszernie cytowanym w skardze –uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 297/19. Wyrok ten – co jest istotne – zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy, co wprost wynika z treści jego uzasadnienia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że analiza dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających ze studium "powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę, dysponując nie tylko stosownymi materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku inwestora oraz złożonymi przez Prezydenta Miasta L., ale także opierając się na innych danych, podniesionych w dyskusji, jaka miała miejsce w trakcie sesji 30 maja 2019 r.

Niezależnie od tego wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym – co do zasady – nie można mówić o tym, że brak uzasadnienia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności podjęcia tej uchwały (zob. argumentację przywołaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 112/19). Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, podziela w całości, wskazując przy tym, że ocena ta uwzględnia cały kontekst sprawy, a więc wspomnianą wyżej szeroką procedurę konsultacyjną, jak i właściwe przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe – określone w art. 7 ust. 12-15 i ust. 17 specustawy mieszkaniowej, które były wzajemnie uzupełniającymi się elementami procedury rozstrzygania wniosku inwestora, przeprowadzonej zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W rozpoznawanej sprawie warunek niesprzeczności ze studium został spełniony. Inwestor spełnił także wymagania formalne określone w przepisach specustawy.

W tych okolicznościach obowiązkiem Rady Miasta było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji wspomnianej inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślenia wymaga, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Tak sformułowany przepis pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, nawet, gdy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, zgodnie z art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe wymagane tą ustawą warunki, w tym określone w jej art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17.

Inaczej mówiąc, także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wskazuje jednoznacznie treść cytowanego wyżej zdania drugiego tego przepisu, ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy może orzec o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej bądź o odmowie jej ustalenia, "pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zauważyć zarazem należy, że przepisy art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz w art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wskazują zgoła odmienne rozwiązanie ustawowe, gdyż nakazują właściwym organom administracji wydanie, odpowiednio, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia określonych przesłanek. Analogicznego unormowania nie zawierają niewątpliwie przepisy specustawy mieszkaniowej, co świadczy jednoznacznie o tym, że wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy.

Do podobnych, jak wskazano wyżej, wniosków prowadzi również wykładnia celowościowa i funkcjonalna omawianego przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Zważywszy na fakt, że wskazana ustawa nie zawiera preambuły, dla odczytania celów i funkcji tego aktu normatywnego, konieczne jest odwołanie się do uzasadnienia projektu tej ustawy (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, t. IV, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 266 i nast.).

Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu omawianej ustawy, "punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie mieszkaniowej jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. [...] Rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie" (zob. s. 6-7 uzasadnienia projektu ustawy).

Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie wskazano, że proponowane rozwiązania stanowią – w założeniu – harmonijne uzupełnienie porządku planistycznego obowiązującego na terenie gminy, którego normatywnym wyrazem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdzono mianowicie, że "czasochłonność procedury uchwalania planów miejscowych, nie służy przyspieszeniu i ułatwieniu budowy nowych mieszkań. W przypadku gdy uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, jego zmiana jest procesem długotrwałym. Projektowane przepisy mają na celu umożliwienie dokonania >>korekt<< planów miejscowych (obecnie nie mamy takiego instrumentu i pozostaje tylko procedura zmiany planu), przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium". Dlatego też, "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele", które służą "ograniczeniu barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach" oraz stworzeniu "narzędzia umożliwiającego redukcję deficytu mieszkań" (s. 1, 6 uzasadnienia projektu).

Prowadzi to do wniosku, że przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Nie wolno w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia regulacji mających charakter wyjątku (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193). Mając bowiem na względzie, wyinterpretowaną z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę pewności prawa, która dotyczy także przepisów prawa miejscowego (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75 i n.), odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest – na terenie gminy – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne – w ocenie rady gminy – w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy).

Trzeba przy tym pamiętać, że – jak podniesiono wyżej – zgodnie z wolą ustawodawcy, zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej – mieszkańców gminy. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy, którzy tworzą – z mocy prawa – wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.), sprawują w gminie władzę – poprzez swoich przedstawicieli, co wynika z art. 4 ust. 2 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że obecni na sesji Rady Miasta w dniu 30 maja 2019 r. mieszkańcy wyrażali jednoznaczny sprzeciw wobec planowanego przez Spółkę zamierzenia inwestycyjnego, uzasadniając to stanowisko, m.in. faktem, że jej realizacja "zamknie wysokimi blokami osiedle [...]", w miejscu stanowiącym "ostatni skrawek zieleni. [...]. Wkraczanie tak intensywnej zabudowy, ingerencja w strefę ESOCh [Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L.], czyli systemu chronionego, który jest de facto zasypywany przez inwestorów po kolei i ingeruje w politykę przestrzenną miasta. My nie chcemy takiego miasta, bo miasto powinno chronić resztki takich terenów przeznaczonych na sport i rekreację" (zob. s. 43-44 protokołu z sesji; k. 74-75 akt sąd.).

Poza sporem jest również to, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała stosownymi materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku inwestora oraz złożonymi przez Prezydenta Miasta L.. Wśród tych materiałów znajduje się opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w L. z 6 maja 2019 r., w której Komisja stwierdziła, że "wkraczanie tak intensywnej zabudowy w Strefę Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych jest złą tendencją w polityce przestrzennej miasta. Lokalizacja obiektów, intensywność i wysokość zabudowy powinna zostać rozpatrzona ponownie" (k. 73 akt adm.). W aktach sprawy znajduje się przy tym uchwała Rady Dzielnicy S. nr [...] z 25 kwietnia 2019 r. dotycząca projektowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że inwestor pominął w swoim wniosku okoliczność, że zaplanowana przez niego inwestycja – w zdecydowanej większości –została zlokalizowana na nieruchomościach położonych na obszarze Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, co do których obowiązujące – w dacie podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzone uchwałą nr 359/XXII/2000 Rady Miejskiej w L. z 13 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr 165/XI/2011 Rady Miasta z 30 czerwca 2011 r., nakazuje zachowanie istniejącej "suchej doliny" jako terenu zielonego, wolnego od zabudowy mieszkaniowej (k. 78-81 akt adm.).

Radni dysponowali także opinią L. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z 7 maja 2019 r., która wprawdzie wpłynęła po terminie, jednakże jest opinią negatywną. W opinii tej stwierdzono mi.in., że "w przedłożonej dokumentacji zagadnienia związane z doprowadzeniem dróg pożarowych do budynków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA, nie wskazuje precyzyjnie i jednoznacznie przebiegu dróg pożarowych do budynków objętych wnioskiem oraz parametrów technicznych tych dróg. Z przedstawionych informacji wynika, iż inwestycja będzie obejmowała lokalizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ZL IV) średniowysokich, a także dwukondygnacyjnego budynku przedszkola (ZL II), wobec powyższego, zgodnie z rozporządzeniem MSWiA doprowadzenie drogi pożarowej do tych budynków jest wymagane. Ponadto, dokumentacja nie uwzględnia zagadnień związanych z zapewnieniem zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru. Nie określono zgodnie z rozporządzeniem MSWiA wymaganego zaopatrzenia w wodę do poszczególnych budynków, jak i nie wskazano źródła wody w postaci sieci wodociągowej z hydrantami przeciwpożarowymi o odpowiedniej wymaganej przepisami przeciwpożarowymi wydajności" (k. 79-79a akt adm.).

W dyskusji odbywającej się podczas sesji Rady Miasta w dniu 30 maja 2019 r. poruszona została także problematyka wiążąca się z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, zagęszczeniem zabudowy w tej części miasta, w której planowana jest przez Spółkę lokalizacja projektowanej inwestycji mieszkaniowej, ograniczaniem wielkości terenów zielonych na obszarze gminy oraz małą ilością urządzeń sportowych w opisanej części miasta, a także koniecznością ochrony walorów krajobrazowych L. (zob. s. 9, 13-15, 26-30, 33-37, 43-44, 47, 101-106 protokołu z sesji; k. 50, 54-56, 57-61, 64-58, 74-75, 78-84 akt sąd.).

Skoro ustawa przewidziała możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo ograniczeń czy zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Rada Miasta miała obowiązek kierowania się wyłącznie przesłankami wynikającymi z art. 7 ust. 4 ustawy. Niewątpliwie Rada uczyniła to, co potwierdza także treść uzasadnienia projektu uchwały, która była przedmiotem dyskusji radnych podczas sesji w dniu 30 maja 2019 r. Wynika bowiem z niego w szczególności, że podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji projektowanej przez Spółkę inwestycji brano pod uwagę stan zaspokojenia zasobów mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, a także inne uwarunkowania, stosownie do treści przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W dyskusji nad projektem podkreślono w szczególności, iż generalnie na obszarze miasta istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, a nowa zabudowa mieszkaniowa dokonywana jest wraz ze stałym zmniejszaniem terenów zielonych. Co więcej, zwrócono uwagę, że taki stan zagospodarowania terenu gminy jest charakterystyczny zwłaszcza dla obszaru obejmującej projektowaną inwestycję, a to – zdaniem radnych – nie może uzasadniać naruszenia przyjętych na terenie gminy podstawowych zasad ładu przestrzennego, gwarantowanych między innymi zapisami obowiązującego studium. Zdaniem radnych, "budowa osiedli mieszkaniowych w L. nie odbywa się równomiernie w poszczególnych dzielnicach. Proponowana lokalizacja ingeruje w naturalne walory przyrodnicze tego terenu. Brak jest też w tym rejonie urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej. W planie zagospodarowania przestrzennego teren ten jest określony jako teren zielony. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi przejaw pewnej kolizji interesów pomiędzy mieszkańcami a developerem. Rada Miasta winna reprezentować interesy mieszkańców, którzy wnieśli bardzo wiele negatywnych opinii i uwag do proponowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji" (k. 41-44, 79-84 akt sąd.).

Mając powyższe na względzie, nie ulega wątpliwości Sądu, że Rada Gminy należycie wyważyła w niniejszej sprawie zarówno argumenty podniesione przez mieszkańców miasta oraz przez wyspecjalizowane organy, jak również wyrażone w toku dyskusji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, dotyczące m.in. zagęszczenia zabudowy w tej części miasta, w której planowana jest przez Spółkę lokalizacja projektowanej inwestycji mieszkaniowej, ograniczania wielkości terenów zielonych na obszarze gminy czy konieczności ochrony walorów krajobrazowych L., i na tej podstawie oceniła, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium, nie przemawiają za potrzebą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej na wskazanej przez Spółkę nieruchomości, położonej na terenie Miasta L..

W ocenie Sądu, w takich okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Radzie Miasta przekroczenia granic uznania, wyznaczonych art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Ponownie należy bowiem podkreślić, że punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie mieszkaniowej jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w ocenie społeczności lokalnej, nie było uzasadnione ustalenie lokalizacji projektowanej inwestycji przy ul. [...] w L.. Uznanie w niniejszej sprawie legalności działań gminy wymagało stwierdzenia, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie nadużyła przysługujących jej z mocy art. 7 ust. 4 tej ustawy kompetencji do władczego kształtowania szczegółowych rozwiązań w zakresie zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Rada oceniła wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie, jak podniesiono wyżej, Rada prawidłowo kierowała się nie tylko stanowiskiem mieszkańców oraz opiniami wyspecjalizowanych organów, ale również materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku inwestora oraz złożonymi przez Prezydenta Miasta L., spełniając tym samym wymogi określone w specustawie mieszkaniowej.

Prawna ochrona samodzielności gminy, gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji, stanowi – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą Sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie, wobec prawidłowego skorzystania przez Radę Miasta z przysługujących jej w myśl art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej kompetencji, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów, Sąd, działając w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.