Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miasta w P. zezwolił Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w P. na wykonanie: zbiornika wodnego "A" w dolinie rzeki B; zapory ziemnej czołowej wraz z wałami cofkowymi rzeki B; ujęcia wody z rzeki B za pomocą mnicha żelbetowego do stawu "B" w zasięgu cofki zbiornika "A" oraz zezwolił użytkownikowi zbiornika i obiektów towarzyszących na pobór wody z rzeki A.

W dniu 2 stycznia 2006 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek J. i M. P. (opatrzony datą 19 grudnia 2005 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji. Wnioskodawcy wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia 25 lutego 1986 r. i nie została im ona doręczona.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...] , znak [....] przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miasta w P., dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego dla Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w P., na wykonanie zbiornika "A" i obiektów towarzyszących oraz pobór wody z rzeki W.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ powołał się na treść art. 157 § 3 kpa, art. 28 oraz 29 kpa i stwierdził, że wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania pochodzi od podmiotów nieposiadających przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego "A." w dolinie rzeki W. Dodał przy tym, iż Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miasta w P. określając, którym podmiotom przysługuje status strony, nie uznał M. i J. P. za stronę. Zgodnie bowiem z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak [...] przeprowadzone zostało wywłaszczenie niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 0,345 ha, położnej w P., przy ul.

A 75, która stanowiła własność F. i M. P. Osobom tym przyznano również odszkodowanie w wysokości 103.530,00 zł. Zatem, małżonkowie P. nie posiadając przymiotu strony nie mogli skutecznie występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ nieruchomość, znajdująca się od 1987 r. pod wodami zbiornika wodnego "A." nie stanowi ich własności. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, iż pozwolenie wodnoprawne wydane zostało na czas określony tj, do dnia 31 grudnia 1996 r., co oznacza, że decyzja, której dotyczył wniosek M. i J. P. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, na skutek upływu terminu, na jaki została wydana. W tym stanie rzeczy, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] była uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. i J. małż. P. wnieśli o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] znak [..]. Zdaniem skarżących, posiadają oni przymiot strony, albowiem są właścicielami nieruchomości zalanej wodami zbiornika "A". Potwierdza to zresztą wypis z księgi wieczystej. Co więcej, błędne jest stanowisko Wojewody, jakoby postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone. Napisanie decyzji wywłaszczeniowej nie jest przecież równoznaczne z jej wykonaniem. Decyzja ta nie została doręczona skarżącym, czego dowodem jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt l SA/Wa 659/05.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż kwestia prawidłowości prowadzonego przez Prezydenta Miasta P. postępowania wywłaszczeniowego, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2006 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Obowiązek wyczerpania trybu przewidzianego w cytowanym wyżej przepisie jest następstwem obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, przewidzianej w art. 15 kpa.

Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 kpa). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 2 i 3 kpa).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi J. i M. P. jest decyzja Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2006 r. wydana na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2002 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmawiająca wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z zawartym w niej pouczeniem decyzja jest ostateczna. W przypadku jej niezgodności z prawem stronie służy skarga za pośrednictwem Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w terminie 30 dni od otrzymania decyzji.

Bezspornym jest, iż zgodnie z tym pouczeniem, w dniu 10 marca 2006 r. J. i M. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Problematyka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została unormowana przez ustawodawcę w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 156-159.

Tryb omawianego postępowania reguluje przepis art. 157, który stanowi, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia - w tym wypadku był to Wojewoda [...], a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (§ 1). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 2). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§3).

Według Sądu, żaden z powołanych wyżej przepisów nie wyklucza, stosowania zasady dwuinstancyjności w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie nie wyklucza tego również żaden przepis szczególny. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest decyzją wydaną w nowej sprawie, a więc jako decyzja organu pierwszej instancji.

Zasadny jest w związku z tym wniosek, iż od decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a z taką niewątpliwie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie przysługuje odwołanie w trybie art. 127 kpa. Dopiero zaś po wyczerpaniu środków odwoławczych, od decyzji wydanej przez organ II instancji służy skarga do sądu administracyjnego.

Podobne stanowisko wyrażone zresztą zostało w piśmiennictwie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Z. Janowicz, wyd. 4 zmienione, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 450; J. Borkowski , Nieważność decyzji administracyjnej, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997,str. 146).

W świetle powyższych rozważań, skład orzekający doszedł do przekonania, że J i M P. nie wykorzystali trybu przewidzianego w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję organu l instancji.

W tej sytuacji skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jest niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, że (...) prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna (T. Woś i inni: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 113).

Dodać jeszcze trzeba, że błędne pouczenie o trybie zaskarżenia decyzji, nie może stosownie do art. 112 kpa szkodzić stronie. Skarżący mogą zatem zwrócić się do organu administracyjnego w trybie art. 58 kpa z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji l instancji. Dopiero decyzja, która zapadnie w rezultacie postępowania prowadzonego w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżących może się stać przedmiotem ewentualnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę J. i M. P. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).