III SA/Łd 410/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-23	
Data wpływu	2020-05-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 3 par2 pkt 4 i art. 3 par 3, art. 200 i art. 205 par 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1431; art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 684; art. 492 par 1 pkt 4, art. 492a par 1 i 2, art. 493 par 1; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 33 ust. 4, art. 28f ust. 1, art. 28e; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 23 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant Referent stażysta - Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Przedbórz na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 16 kwietnia 2020 roku numer 354/20 w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Przedbórz kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uchwałą z 16 kwietnia 2020 r. Nr 354/20 Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815), art. 54 ust. 1 i 3, art. 57 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U z 2018 r. poz. 1431 i 1544, z 2019 r. poz. 60, 730, 1572 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 568; dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), pozostawił bez rozpatrzenia protest wniesiony przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów - w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zarząd Województwa Łódzkiego w pierwszej kolejności powołał przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i wskazał, że Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zaznaczył, że Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 został przyjęty uchwałą nr 1146/17 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2017 roku i następnie zmieniony uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr: 1571/17 z dnia 7 listopada 2017 roku, 562/18 z dnia 17 kwietnia 2018 roku oraz 43/19 z dnia 15 stycznia 2019 roku. Określał on zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej.

Organ podał, że z regulacji przyjętych w § 6 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wynika, iż ocena projektów dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WŁ na lata 2014 - 2020, przyjętego uchwałą nr 103/16 Zarządu Województwa Łódzkiego z 5 lutego 2016 r. w sprawie: przyjęcia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (ze zm.) oraz stanowiące załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (Zarząd Województwa Łódzkiego, ZWŁ) Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV.1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 29 grudnia 2017 roku do dnia 19 stycznia 2018 roku.

W ramach przedmiotowego konkursu Gmina Przedbórz złożyła w dniu 19 stycznia 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pod nazwą "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna".

W wyniku weryfikacji ww. wniosku, pismem z 8 stycznia 2019 r., wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku o dofinansowanie oraz złożenia uzupełnionej/skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej w zakresie stwierdzonych błędów formalnych.

Wnioskodawca przedłożył skorygowaną dokumentację 23 stycznia 2019 r. W wyniku jej weryfikacji, pismem 27.03.2019 r. o sygnaturze RPIX.432.56.86.2017 wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych: Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi, Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, oraz został pouczony o możliwości wniesienia pisemnego protestu od decyzji Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

W dniu 8 kwietnia 2019 roku do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (zwanej dalej IZ RPO WŁ) wpłynął pisemny protest z 3 kwietnia 2019 r. złożony przez Gminę Przedbórz w związku z negatywną oceną formalną projektu nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna". Ww. protest został podpisany przez Burmistrza Przedborza, p. M. N.

IZ RPO WŁ stwierdziła, iż protest ten wpłynął w terminie określonym w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jednocześnie, zgodnie z zapisami Obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 kwietnia 2019 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...], w dniu 3 kwietnia 2019 r. wygasł mandat Burmistrza Miasta Przedborza – M. W. N. Z uwagi na powyższe, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest złożony przez Gminę Przedbórz został podpisany przez osobę nieupoważnioną do jego podpisania i zgodnie z art. 54 ust. 3 oraz ust. 4 ww. ustawy i w dniu 12 kwietnia 2019 r. wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia protestu poprzez podpisanie go przez osobę/osoby do tego upoważnione.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. do IZ RPO WŁ wpłynął uzupełniony protest Gminy Przedbórz z dnia 23 kwietnia 2019 r. podpisany przez W. J., Sekretarz Miasta Przedbórz wraz z pełnomocnictwem z dnia 30 października 2015 r. upoważniającym W. J. - pod nieobecność burmistrza Przedborza - "do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych dla Gminy Przedbórz decyzji, orzeczeń lub innych rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie kierowanych wniosków o dofinansowanie" oraz pełnomocnictwem z dnia 1 września 2015 r. upoważniającym W. J. - pod nieobecność burmistrza Przedborza - "do podpisywania wniosków, umów oraz poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem". Jednocześnie w piśmie przewodnim wyjaśniono, iż protest Gminy Przedbórz, złożony w dniu 03.04.2019 r., został podpisany przez Burmistrza Miasta Przedborza w godzinach dopołudniowych, natomiast orzeczenie sądu karnego zapadło dopiero po godzinie 14.00.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, po zweryfikowaniu wszystkich dokumentów przedłożonych w ramach protestu jak i jego uzupełnienia, IZ RPO WŁ stwierdziła w zaskarżonej uchwale z dnia 16 kwietnia 2020 r., iż mając na uwadze obwieszczenie Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim organ jest związany jego treścią i nie posiada uprawnień do jego kwestionowania. Wszelkie twierdzenia Gminy Przedbórz stanowiące, iż protest został podpisany przed ogłoszeniem wyroku, nie mają znaczenia na etapie formalnej oceny prawidłowości złożonego podpisu. W związku z powyższym organ uznał, że mandat M. N., Burmistrza Przedborza, wygasł w dniu 3 kwietnia 2019 r., zatem w tym dniu nie był on już uprawniony do podpisania protestu w imieniu Gminy Przedbórz.

IZ RPO WŁ wskazując dalej na treść art. 54 ust. 2 pkt 6), a także art. 67 ustawy wdrożeniowej, podniosła, że oceniając zakres umocowania do działania w imieniu i na rzecz reprezentowanego, w związku z brakiem odesłania do art. 32 i 33 kpa, należy odpowiednio zastosować przepisy kodeksu cywilnego. Organ podkreślił, że kwestia prawidłowego umocowania do działania w imieniu wnioskodawcy w postępowaniu odwoławczym ma istotne znaczenie, albowiem w myśl art. 98 kc, pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Natomiast do czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebne jest legitymowanie się pełnomocnictwem określającym rodzaj czynności, do której następuje upoważnienie. Dołączone więc do protestu pełnomocnictwo do działania w imieniu wnioskodawcy w ramach postępowania odwoławczego, nie może zawierać wyłącznie upoważnienia do zastępowania wnioskodawcy w zwykłych bieżących sprawach. Z załączonego pełnomocnictwa powinno bowiem wynikać jednoznacznie, że pełnomocnik działający w imieniu wnioskodawcy może podejmować ważne decyzje strategiczne w jego imieniu, które mogą mieć również przełożenie na sytuację finansowa wnioskodawcy. IZ RPO WŁ stwierdziła, że przedłożone pełnomocnictwo z dnia 30 października 2015 r. nie spełnia ww. wymogów.

Ponadto IZ RPO WŁ mając na uwadze treść art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zauważyła, że powierzenie wykonywania określonych czynności przez sekretarza gminy nie oznacza przeniesienia kompetencji, zakres ich wykonywania wyznacza treść pełnomocnictwa, a pełnomocnik działa w imieniu organu.

Organ odwołując się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt: I SA/Wa 496/06), a także treści art. 101 § 2 kc podniósł, że pełnomocnictwo co do zasady nie gaśnie na skutek zmiany osoby piastującej funkcję organu osoby prawnej czy przejściowego wakatu. Niemniej istotna w tym zakresie jest treść samego pełnomocnictwa. W ocenie IZ RPO WŁ z dokumentów dołączonych do uzupełnionego protestu wynika, że Burmistrz Przedborza upoważnił sekretarza miasta m.in. do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych, ale wyłącznie w czasie jego nieobecność. A contrario, zgodnie z literalnym brzmieniem pełnomocnictwa, zasadą jest podpisywanie ww. pism przez burmistrza. Pojęcie nieobecności należy z kolei rozstrzygać z uwzględnieniem przepisów kodeksu pracy. Nieobecność wiąże się m.in. z urlopem, sprawowaniem opieki nad dzieckiem, czy chorobą. Nie jest natomiast nieobecnością fakt zaprzestania sprawowania funkcji na skutek wygaśnięcia mandatu. Natomiast w przedmiotowej sytuacji od dnia 3 kwietnia 2019 r. mandat Burmistrza Przedborza był nieobsadzony. Instytucja zarządzająca wykonała ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, natomiast Gmina Przedbórz w wykonaniu wezwania nie przedłożyła protestu podpisanego przez upoważnioną osobę - z pełnomocnictwa nie wynika bowiem, iż umocowana osoba jest bezwarunkowo uprawniona do działania w imieniu organu.

W powyższych okolicznościach sprawy IZRPO WŁ jednoznacznie stwierdziła, że wyjaśnienia wskazane w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. nie są wystarczające do stwierdzenia, że M. N. był osobą uprawnioną do podpisania protestu. Jednocześnie, z uwagi na fakt wygaśnięcia mandatu burmistrza, którego nie można utożsamiać z "nieobecnością w pracy", protest podpisany przez Sekretarza Miasta, złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., nie został uzupełniony poprawnie, zgodnie z wezwaniem IZRPO WŁ z dnia 12 kwietnia 2019 r. Zdaniem IZRPO WŁ, Sekretarz Miasta Przedborza byłaby uprawniona do podpisana protestu, w przypadku posiadania pełnomocnictwa niezawężającego umocowania do czasu nieobecności mocodawcy. Natomiast wprowadzone przez burmistrza miasta ograniczenia do działania w czasie jego nieobecności, nie uprawniają sekretarza miasta do podejmowania czynności w przypadku wygaśnięcia mandatu burmistrza.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Przedbórz zaskarżyła w całości uchwałę ZWŁ z 16 kwietnia 2020 r. nr 354/20, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie, iż strona skarżąca nie spełniła warunków formalnych protestu, poprzez błędne przyjęcie, że protest złożony przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej wniosku pn.: "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" nie został podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Gminy Przedbórz.

Gmina Przedbórz wniosła o dopuszczenie i przeprowadzeniu dowodu z dokumentów stanowiących załączniki do niniejszej skargi na okoliczności w nich wskazane oraz dopuszczenie dowodu z protokołu publikacji wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] w sprawie oskarżonego M. N. oraz wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...] o przekazanie przedmiotowego protokołu z akt postępowania sądowego sygn. akt [...], na okoliczność, iż M. N. jako Burmistrz Miasta Przedborza był upoważniony do podpisania w dniu 3 kwietnia 2019 roku przedmiotowego protestu.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że stanowisko Instytucji Zarządzającej jest całkowicie bezzasadne. W ocenie Gminy Przedbórz zarówno protest z dnia 3 kwietnia 2019 roku, jak i z dnia 23 kwietnia 2019 roku został prawidłowo wniesiony i podpisany przez upoważnione osoby. Odnosząc się do protestu z 3 kwietnia 2019 roku podpisanego przez Burmistrza Miasta Przedborza M. N., strona skarżąca podniosła, iż w dniu 3 kwietnia 2019 roku w sprawie sygn. akt [...] zapadł wyrok, na mocy którego ówczesny Burmistrz Miasta Przedborza M. N. został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne. Przedmiotowy wyrok zapadł jednak dopiero o godzinie 14.00, jak zostało to wskazane w wyjaśnieniach do Instytucji Zarządzającej. Przed posiedzeniem sądu Burmistrz Miasta Przedborza był w Urzędzie Miejskim w Przedborzu i wykonywał swoje obowiązki, w tym m.in. podpisał protest skierowany do Instytucji Zarządzającej. Instytucja Zarządzająca nie poczyniła żadnych starań w celu ewentualnego potwierdzenia powyższych okoliczności. Dokumentem urzędowym potwierdzającym ten fakt, jest protokół z publikacji wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 roku, który wskazuje godzinę jego ogłoszenia. Wyrok w sprawie M. N. stał się więc prawomocny dopiero około godziny 14.10. Z uwagi na odległość od Sądu Okręgowego w [...], do Urzędu niemożliwy był powrót Burmistrza do Urzędu celem podpisania dokumentów w tym dniu. Natomiast od dnia 4 kwietnia 2019 roku M. N. pozostawał na zwolnieniu lekarskim. Przedstawiony powyżej stan faktyczny potwierdza, iż do godziny 14.00 M. N. był uprawniony do podpisania przedmiotowego protestu, co uczynił.

W sytuacji gdyby przyjąć, jak sugeruje to Instytucja Zarządzająca, iż Burmistrz Miasta Przedborza M. N. nie był uprawniony do podpisania w godzinach porannych protestu skierowanego do Instytucji Zarządzającej, z czym strona skarżąca się nie zgadza, Gmina wskazała, iż uzupełniony protest podpisany przez ówczesnego Sekretarza Miasta, został podpisany przez upoważnioną osobę i spełniał wszystkie wymogi formalne. Sekretarz Miasta Przedborza W. J. posiadała bowiem stosowne pełnomocnictwa: z 30.10.2015 r. upoważniające pod nieobecność burmistrza Przedborza "do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych dla Gminy Przedbórz decyzji, orzeczeń lub innych rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie kierowanych wniosków o dofinansowanie", oraz z 01.09.2015 r. upoważniające pod nieobecność burmistrza Przedborza "do podpisywania wniosków, umów oraz poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem".

Strona skarżąca wskazała również, iż działanie Sekretarz Miasta Przedborza było kontynuacją czynności podejmowanych przez Gminę Przedbórz reprezentowaną przez Burmistrza. Gmina Przedbórz złożyła bowiem już w dniu 3 kwietnia 2019 roku protest, tym samym przenalizowana została sytuacja finansowa Gminy, podkreślając, że sytuacja finansowa gminy i jej możliwości w zakresie realizacji wniosku były przez Gminę analizowane w dniu składania wniosku o dofinasowanie. W ocenie strony istotnym w niniejszej sprawie jest, iż od dnia 3 kwietnia 2019 roku do dnia 30 kwietnia 2019 roku (tj. do dnia powołania przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta Przedborza R. K.) Gmina Przedbórz znajdowała się w specyficznej sytuacji z uwagi na brak osoby na stanowisku Burmistrza. Kwestionowanie podejmowania przez Sekretarza Miasta Przedborza czynności niezbędnych do funkcjonowania Gminy, tak jak sugeruje to IZ, doprowadziłoby do całkowitego paraliżu w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego, co jest niemożliwe, zarówno z punktu widzenia prawnego, jak i faktycznego.

Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, iż w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie będzie miał art. 101 § 2 kc, podnosząc, że w niniejszej sprawie można byłoby ewentualnie, pośrednio posłużyć się treścią art. 103 § 1 kc, zgodnie z którym jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Nic nie stało bowiem, w ocenie skarżącej, na przeszkodzie, by w związku z specyficzną sytuacją w jakiej znalazła się Gmina Przedbórz w kwietniu 2019 r., wystąpić do osoby powołanej do pełnienia funkcji Burmistrza o potwierdzenie, czy podtrzymuje skierowany protest.

W konkluzji strona wniosła o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej oraz zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Przedbórz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2020 r. pełnomocnik Gminy Przedbórz oświadczył, że z uwagi na brak sporu, co do godziny ogłoszenia wyroku karnego w dniu 3 kwietnia 2019 r., cofa wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2018 r. poz. 1431 i 1544, z 2019 r. poz. 60, 730, 1572 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 568; dalej jako: "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p."), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy (art. 64 u.z.r.p.). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 u.z.r.p.;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 u.z.r.p.;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 u.z.r.p.).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z 16 kwietnia 2020 r. nr 354/20 o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu Gminy Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów - w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Stosownie natomiast do art. 54 ust. 2 ustawy, protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera:

1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu;

2) oznaczenie wnioskodawcy;

3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;

4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;

5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;

6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie, do Instytucji Zarządzającej wpłynął pisemny protest Gminy Przedbórz z 3 kwietnia 2019 r., złożony w związku z negatywną oceną formalną projektu nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna", który podpisany został przez Burmistrza Przedborza p. M. N. IZ RPO WŁ stwierdziła, iż protest wpłynął w terminie określonym w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jednak zgodnie z zapisami Obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 kwietnia 2019 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...], w dniu 3 kwietnia 2019 r. wygasł mandat Burmistrza Miasta Przedborza – M. W. N. Z uwagi na powyższe, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest złożony przez Gminę Przedbórz został podpisany przez osobę nieupoważnioną do jego podpisania i zgodnie z art. 54 ust. 3 oraz ust. 4 ww. ustawy, w dniu 12 kwietnia 2019 r. wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia protestu poprzez podpisanie go przez osobę/osoby do tego upoważnione.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. do IZ RPO WŁ wpłynął uzupełniony protest Gminy Przedbórz z dnia 23 kwietnia 2019 r. podpisany przez W. J. - Sekretarza Miasta Przedborza wraz z pełnomocnictwem z 30 października 2015 r. upoważniającym W. J. - pod nieobecność burmistrza Przedborza - "do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych dla Gminy Przedbórz decyzji, orzeczeń lub innych rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie kierowanych wniosków o dofinansowanie" oraz pełnomocnictwem z 1 września 2015 r. upoważniającym W. J. - pod nieobecność burmistrza Przedborza - "do podpisywania wniosków, umów oraz poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem".

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, po zweryfikowaniu wszystkich dokumentów przedłożonych w ramach protestu jak i jego uzupełnienia, IZ RPO WŁ stwierdziła, iż mandat M. N., Burmistrza Przedborza, wygasł w dniu 3 kwietnia 2019 r., zatem w tym dniu nie był on już uprawniony do podpisania protestu w imieniu Gminy Przedbórz. Ponadto, z uwagi na fakt wygaśnięcia mandatu burmistrza, którego nie można utożsamiać z "nieobecnością w pracy", IZ RPO WŁ uznała, że protest podpisany przez Sekretarza Miasta Przedborza i złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., nie został uzupełniony poprawnie, gdyż Sekretarz – W. J. byłaby uprawniona do podpisana protestu, w przypadku posiadania pełnomocnictwa niezawężającego umocowania do czasu nieobecności mocodawcy.

Powyższe okoliczności spowodowały, iż po ponad roku od złożenia przez Gminę środka odwoławczego - zaskarżoną uchwałą z dnia 16 kwietnia 2020 r., Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił protest Gminy Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna", bez rozpatrzenia.

Z takim działaniem organu nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, iż Sąd podziela przy tym argumentację Zarządu Województwa Łódzkiego, iż zgodnie z zapisami Obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2019 r., poz. 2119), w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...], w dniu 3 kwietnia 2019 r. wygasł mandat Burmistrza Miasta Przedborza – M. W. N.. W dniu 3 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta Przedborza – M. N. nie miał zatem umocowania do podpisania w imieniu Gminy Przedbórz protestu, niezależnie od tego, czy podpis pod protestem złożyłby przed ogłoszeniem wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie sygn. [...] (utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 9 listopada 2018 r. w spr[...]), czy też po jego ogłoszeniu.

Przyczyną wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Przedborza było pozbawienie go biernego prawa wyborczego na skutek wydania wobec M. N. prawomocnego wyroku skazującego. Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności spowodowanej skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wygaśnięcie mandatu, zgodnie z dyspozycją art. 492a § 2 kodeksu wyborczego, następuje z mocy prawa, natomiast obwieszczenie komisarza wyborczego ma charakter deklaratoryjny.

Stosownie do art. 492a § 1 kodeksu wyborczego, sąd przesyła komisarzowi wyborczemu odpisy prawomocnych orzeczeń, o których mowa w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, niezwłocznie po ich uprawomocnieniu się. W odpisie umieszcza się datę uprawomocnienia się orzeczenia. Skoro nie jest sporne, że prawomocność wyroku w sprawie [...] została stwierdzona na dzień 3 kwietnia 2019 r. - tj. dzień, w którym rozpoznano apelację od wyroku Sądu Rejonowego [...] z 9 listopada 2018 r., to tym samym uznać należy, iż w tej dacie nastąpiło wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Przedborza – M. N. Ustawodawca formułując przepisy kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu wyborczego nie postanowił, aby datę prawomocności wyroku skazującego, jak i datę wygaśnięcia mandatu łączyć z godziną ogłoszenia wyroku. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku, gdy ustawodawca łączy godzinę dokonania czynności z ewentualnym dalszym postępowaniem, literalnie wskazuje na potrzebę jej odnotowania, co ma miejsce przykładowo w treści art. 244 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, gdzie nakazano w protokole zatrzymania oznaczyć nie datę zatrzymania, a dzień i godzinę zatrzymania.

Definicja "daty" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN oznacza "numer dnia, miesiąc i rok określone dla danej doby", "oznaczenie dnia, miesiąca i roku jakiegoś wydarzenia". Nie sposób tym samym uznać, iż "data" z treści art. 492a § 1 kodeksu wyborczego oznacza dodatkowo godzinę zdarzenia. Ustawodawca poprzez literalne brzmienie przepisu art. 492a § 1 kodeksu wyborczego uznał, iż data prawomocności orzeczenia, którą sąd umieszcza zgodnie z przepisami prawa na odpisie orzeczenia, jest datą wygaśnięcia mandatu, począwszy od początku danej dobry, pomijając godzinę ogłoszenia wyroku. Prowadzenie zatem postępowania dowodowego, tak jak domagała się tego Gmina w skardze, na okoliczność godziny podpisania protestu przez Burmistrza Miasta Przedborza oraz godziny ogłoszenia przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku w sprawie [...] jest zbędne i niecelowe. Przyjęcie stanowiska Gminy, aby w takich sytuacjach istotna miała być godzina i minuta ogłoszenia orzeczenia sądu karnego, mogło by ponadto stwarzać sytuację do ewentualnych manipulacji i nadużyć.

Zwrócić należy również uwagę na treść art. 493 § 1 kodeksu wyborczego, który stanowi, iż od uchwały rady gminy albo postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5 i 6, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia, regulując przy tym w § 3, iż wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Skoro zatem dla wygaśnięcia mandatu wójta w przypadkach, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5 i 6 kodeksu wyborczego istotne znaczenie ma dzień uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, to należy przyjąć, iż w przypadku wynikającym z art. 492 § 1 pkt 4 tej ustawy (utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów), racjonalny ustawodawca również przyjął, że w sytuacji, gdy dla wygaśnięcia mandatu wójta decydujące znaczenia ma orzeczenie sądu karnego to istotny jest dzień jego uprawomocnienia (a nie godzina i minuta). Jak już zaznaczono wyżej, w myśl art. art. 492a § 1 kodeksu wyborczego, sąd przesyła komisarzowi wyborczemu odpisy prawomocnych orzeczeń, o których mowa w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, niezwłocznie po ich uprawomocnieniu się, a w odpisie umieszcza datę uprawomocnienia się orzeczenia, co oznacza, że dla wygaśnięcia mandatu wójta decydujące znaczenie ma (w przypadku, gdy mandat wygasa na skutek orzeczenia sądu) wyłącznie data uprawomocnienia się wyroku.

W rozpoznawanej sprawie organ był zatem związany treścią Obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 8 kwietnia 2019 r. i nie był uprawniony na podstawie przepisów kodeksu wyborczego, czy innych przepisów prawa, do badania godziny ogłoszenia wyroku, utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 9 listopada 2018 r. w spr. [...]. Tym samym, zgodzić należy się z IZ RPO WŁ, że M. N. w dniu 3 kwietnia 2019 r. nie był osobą upoważnioną do podpisania protestu w imieniu Gminy Przedbórz.

Zasadnie zatem organ pismem z 12 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych protestu. Gmina Przedbórz w dniu 23 kwietnia 2019 r. przedłożyła protest uzupełniony podpisem Sekretarza Miasta Przedborza oraz załączyła stosowne pełnomocnictwa. Nie jest przy tym sporne, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ustawodawca nie określa jednocześnie zakresu kompetencji wskazanych podmiotów - zakres umocowania jest zatem uzależniony od woli mocodawcy - wójta (burmistrza, prezydenta).

Jak wynika z akt sprawy, Sekretarz Miasta Przedborza – W. J. posiadała od Burmistrza Miasta Przedborza dwa pełnomocnictwa: z dnia 30.10.2015 r. upoważniające pod nieobecność Burmistrza Przedborza "do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych dla Gminy Przedbórz decyzji, orzeczeń lub innych rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie kierowanych wniosków o dofinansowanie" oraz z dnia 01.09.2015 r. upoważniające pod nieobecność Burmistrza Przedborza "do podpisywania wniosków, umów oraz poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem".

IZ RPO WŁ uznała, że protest podpisany przez Sekretarz Miasta Przedborza i złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., nie został uzupełniony poprawnie, gdyż W. J. byłaby uprawniona do podpisana protestu, w przypadku posiadania pełnomocnictwa niezawężającego umocowania do czasu nieobecności mocodawcy. Natomiast wprowadzone do pełnomocnictwa przez burmistrza miasta ograniczenia do działania "w czasie jego nieobecności", nie uprawniają sekretarza miasta do podejmowania czynności w przypadku wygaśnięcia mandatu burmistrza. Organ zaznaczył przy tym, iż pojęcie "nieobecności" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o samorządzie gminnym ani kodeksie wyborczym, natomiast na gruncie kodeksu pracy nieobecność można traktować jako korzystanie z urlopu wypoczynkowego (art. 41 kodeksu pracy), sprawowanie opieki nad dzieckiem (art. 53 § 2 kodeksu pracy), tymczasowe aresztowanie pracownika (art. 66 § 1 kodeksu pracy). Wszystkie te przykłady przemawiają, zdaniem Zarządu WŁ za tym, aby nieobecność traktować jako sytuację przemijającą, tymczasową, lecz jednocześnie powodującą, iż nie można stwierdzić z pewnością, że osoba wróci do wykonywanych wcześniej obowiązków. Organ podkreślił, iż w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcje, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów - art. 28f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z cytowanego przepisu wynika, iż wygaśnięcie mandatu nie stanowi zatem czasowej przemijającej przeszkody w piastowaniu stanowiska, lecz definitywnie kończy sprawowanie urzędu przez dotychczasowego wójta w związku z wyznaczeniem osoby pełniącej jego funkcję. Tym samym, w ocenie IZRPO WŁ, faktu wygaśnięcia mandatu nie można wiązać z nieobecnością osoby piastującej dane stanowisko.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Skoro, jak sam organ zauważył, brak jest w przepisach prawnych definicji pojęcia "nieobecności", to należy oceniać to wyrażenie przez pryzmat przyczyn i skutków, jakie powoduje. Niewątpliwie nieobecność burmistrza z powodu wygaśnięcia mandatu jest równoważna w skutkach z innymi przyczynami nieobecności organu, wymienionymi przez IZ RPO WŁ, a wynikającymi z kodeksu pracy. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy osoba sprawująca urząd burmistrza nie może wykonywać swoich funkcji z powodu zaistnienia przeszkody wynikającej z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, taką przeszkodą było wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji, które samo w sobie nie powoduje, iż organ wykonawczy gminy przestał istnieć lecz skutkuje jedynie czasowym nieobsadzeniem tego urzędu. Zgodnie bowiem z art. 28f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Należy również pamiętać, iż z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Brak piastuna organu administracji publicznej, niezależnie od powodu tego braku (śmierć, wygaśnięcie mandatu, aresztowanie), nie powoduje zatem ustania bytu organu administracji publicznej i wygaśnięcia udzielonych upoważnień administracyjnych (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, nr 11, s. 52). W orzecznictwie stwierdzono, że wyłączenie osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu administracji (art. 24 § 1 pkt 5) nie powoduje wygaśnięcia upoważnień udzielonych wcześniej w trybie art. 268a (wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., II OSK 213/06, LEX nr 235133).

Skoro zatem zaistniała czasowa przeszkoda w wykonywaniu funkcji przez Burmistrza Miasta Przedborza z powodu braku osoby, która mogłaby wykonywać takie obowiązki, to aby zapewnić ciągłość działania organu i funkcjonowania Gminy Przedbórz, obowiązki te - zgodnie z udzielonymi pełnomocnictwami i Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w Przedborzu (załącznik do Zarządzenia nr 30/07 Burmistrza Miasta Przedborza z dnia 28.06.2007 r.) wykonywała Sekretarz Miasta Przedborza – W. J. Z § 7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Przedborzu wynika, iż w czasie nieobecności Burmistrza lub niemożności pełnienia przez Niego obowiązków jego zadania i kompetencje przejmuje Zastępca Burmistrza lub Sekretarz Miasta. W § 9 pkt 12 ustalono, iż do obowiązków Sekretarza należy sprawowanie funkcji Burmistrza w razie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez Burmistrza obowiązków. W rozpatrywanej zatem sprawie, z uwagi na niemożność pełnienia przez Burmistrza Miasta Przedborza obowiązków z powodu wygaśnięcia przed upływem kadencji mandatu osoby pełniącej tę funkcję, jego obowiązki przejęła Sekretarz Miasta Przedborza – W. J. Z udzielonego Przez Burmistrza Miasta Przedborza pełnomocnictwa z dnia 30.10.2015 r. wprost natomiast wynika, iż pod nieobecność Burmistrza Przedborza, Sekretarz posiadała kompetencje "do podpisywania i wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych dla Gminy Przedbórz decyzji, orzeczeń lub innych rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie kierowanych wniosków o dofinansowanie". Pełnomocnictwo udzielone Sekretarzowi Miasta Przedborza swoim zakresem obejmowało zatem czynności związane ze złożeniem pisma uzupełniającego braki formalne protestu. Jak zaznaczono wyżej, w ocenie Sądu, niemożności pełnienia przez Burmistrza obowiązków z powodu wygaśnięcie mandatu przed upływem kadencji jest równoznaczne w skutkach z zapisem pełnomocnictw udzielonych Sekretarzowi Miasta Przedborza – W. J. - "pod nieobecność Burmistrza Przedborza".

Uznać zatem należy, iż protest podpisany przez Sekretarz Miasta Przedborza i złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., został uzupełniony poprawnie, gdyż W. J. była uprawniona do podpisana protestu na podstawie posiadanego pełnomocnictwa i zapisów Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Przedborzu. Upoważnienie udzielone przez organ wykonawczy Sekretarzowi Gminy ma charakter czynności kompetencyjnej, przenoszącej kompetencję ustawowo przypisaną organowi wykonawczemu gminy na Sekretarza Gminy. Powierzenie przez wójta prowadzenia określonych spraw gminy swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy może nastąpić w odpowiednim dokumencie lub w treści regulaminu organizacyjnego. Przeniesienie kompetencji obejmuje przy tym nie tylko okres urzędowania wójta, który powierzył prowadzenie określonych spraw gminy, ale ma zastosowanie także w okresie jego nieobecności czy też upływu kadencji (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1458/2008, LexisNexis nr 2102514. OSS 2009. nr 3. poz. 55). Sądy administracyjne przyjmują również powszechnie, iż odwołanie lub zmiana osoby piastującej stanowisko organu, nie powodują wygaśnięcia udzielonych wcześniej pełnomocnictw. Ujmuje się tę kwestię również w ten sposób, że brak osoby wykonującej funkcje organu, a nie samego organu, nie wpływa na ważność upoważnienia do czasu jego odwołania czy zmiany. Dopiero zniesienie organu w sensie ustrojowym powoduje jego wygaśnięcie (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZN SA z 2006/6, poz. 19).

Trzeba również podkreślić, że stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie, iż skoro mandat M. N., Burmistrza Przedborza, wygasł w dniu 3 kwietnia 2019 r., zatem w tym dniu nie był on już uprawniony do podpisania protestu w imieniu Gminy Przedbórz, a ponadto, z uwagi na fakt wygaśnięcia mandatu burmistrza, którego nie można utożsamiać z "nieobecnością w pracy", protest podpisany przez Sekretarza Miasta Przedborza i złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., nie został uzupełniony poprawnie - doprowadziło do sytuacji, że wezwanie organu z 12 kwietnia 2019 r., skierowane do Gminy Przedbórz na podstawie art. 54 ust. 3 oraz ust. 4 u.z.p.r., o uzupełnienie protestu poprzez podpisanie go przez osobę/osoby do tego upoważnione było niewykonalne. W okresie bowiem od 3 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2019 r. (decyzją Prezesa Rady Ministrów od dnia 30 kwietnia 2019 r. osobą pełniącą funkcję burmistrza Przedborza została R. K.) w Przedborzu brak było osoby piastującej stanowisko burmistrza. Wezwanie IZRPO WŁ z 12 kwietnia 2019 r. skierowane zostało do Gminy Przedbórz (która zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej uchwale nie miała w tej dacie organu wykonawczego), a jego wykonanie miało polegać na uzupełnieniu protestu z dnia 3 kwietnia 2019 r. poprzez podpisanie go przez osobę/osoby do tego upoważnione. Przedmiotowe wezwanie nie stwarzało zatem Gminie Przedbórz rzeczywistej możliwości usunięcia faktycznie istniejącego braku protestu od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, którym był brak podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania Gminy. Skoro zatem na podstawie treści pisma z 23 kwietnia 2019 r. - będącego odpowiedzią na wezwanie z dnia 12 kwietnia 2019 r. o uzupełnienie protestu - i załączonych do niego dokumentów organ uznał, iż protest nie został uzupełniony w sposób prawidłowy z powodu czasowego braku osoby upoważnionej do działania w imieniu Gminy Przedbórz, winien również dojść do przekonania, że wezwanie z 12 kwietnia 2019 r. w było niewykonalne, gdyż w istocie nie zostało skutecznie doręczone adresatowi. Jeżeli bowiem Gmina Przedbórz nie posiadała organu powołanego do jej reprezentowania, to nie mogła ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych. W tej sytuacji nie można przyjąć, że wezwanie z dnia 12 kwietnia 2019 r. o uzupełnienie protestu realizowało podstawowe funkcje gwarancyjne dla strony, polegające na ochronie interesu podmiotów wnoszących środki odwoławcze, tak aby w efekcie odpowiadały one wymogom formalnym określonym w przepisach prawa. Przedmiotowe wezwanie, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Województwa Łódzkiego, nie pozwalało Gminie na faktyczne usunięcie zaistniałego braku formalnego protestu. Zdaniem Sądu, prawidłowe działanie organu w rozpoznawanej sprawie (przy uznaniu za poprawne stanowiska, iż Sekretarz Miasta nie była uprawniona do uzupełnienia protestu) winno polegać na ponownym wezwaniu Gminy Przedbórz do uzupełnienia braku formalnego protestu z dnia 3 kwietnia 2019 r., po wyznaczeniu przez Prezesa Rady Ministrów osoby do pełnienia obowiązków Burmistrza Przedborza. Skoro bowiem wezwanie z dnia 12 kwietnia 2019 r. było niewykonalne z uwagi na brak możliwości podpisania protestu przez Sekretarza Miasta Przedborza – W. J., to nie mogło wywoływać skutku tożsamego z zamknięciem Gminie Przedbórz drogi do kwestionowania oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna".

W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, iż Zarząd Województwa Łódzkiego podjął uchwałę o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu wniesionego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, prawie po roku od jego uzupełnienia, zatem uznać należy, iż konkurs, w którym skarżąca złożyła wraz z innymi podmiotami ww. projekt, przez długi okres czasu pozostawał nierozstrzygnięty. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby IZ RPO WŁ - po powzięciu przekonania o braku w okresie od 3 do 29 kwietnia 2019 r. osoby upoważnionej do podpisania protestu w imieniu Gminy Przedbórz - skierowała ponownie, skuteczne wezwanie do Gminy po dniu 30 kwietnia 2019 r.

Reasumując, zdaniem Sądu protest podpisany przez Sekretarz Miasta Przedborza i złożony w dniu 25 kwietnia 2019 r., został uzupełniony poprawnie, gdyż W. J. była uprawniona do jego podpisana na podstawie posiadanego pełnomocnictwa i zapisów Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Przedborzu. Pozostawiając zatem bez rozpatrzenia protest wniesiony przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, Zarząd Województwa Łódzkiego naruszył art. 54 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej. Uwagi Sądu dotyczące niewykonalności wezwania z dnia 12 kwietnia 2019 r. miały na celu wykazanie, iż nawet przyjęcie argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej uchwale przez Zarząd Województwa Łódzkiego, o braku posiadania przez Sekretarz Miasta Przedborza – W. J., upoważnienia do podpisania protestu z 3 kwietnia 2019 r., nie pozwala na uznanie, iż działanie organu w rozpoznawanej sprawie było prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd Województwa uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu i dokonując weryfikacji protestu wniesionego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPLD. 04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, uwzględni fakt, iż stosownie do wezwania z 12 kwietnia 2019 r., w dniu 23 kwietnia 2019 r. protest Gminy Przedbórz został podpisany przez osobę do tego upoważnioną.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

R.T.