III SA/Gd 741/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-22	
Data wpływu	2018-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Felicja Kajut
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 789/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 995; art. 12 pkt 2, art. 77, art. 76, art. 79 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 902; art. 36; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania staroście dodatku specjalnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu podjęła w dniu 28 czerwca 2018 r. uchwałę

nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty (dalej jako - "uchwała").

W § 1 uchwały Rada ustaliła wynagrodzenie Staroście Powiatu

w wysokości:

1. wynagrodzenie zasadnicze - 4.700,00 zł;

2. dodatek funkcyjny - 1.900,00 zł;

3. dodatek specjalny - 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji;

4. dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego.

W § 2 uchwały przyznano Staroście Powiatu dodatek specjalny w wysokości 1.800,00 zł w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.

Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Powiatu (§ 3 uchwały).

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 995 - dalej: "u.s.p."), art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm. - w skrócie: "u.p.s.") oraz § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 936, dalej także jako "rozporządzenie").

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może być przyznany dodatek specjalny. Wymieniono zadania wykonywane przez Starostę (w punktach od 1 do 6), które stanowić będą zwiększenie jego obowiązków służbowych, nie mieszczących się w ramach ustawowych obowiązków starostów. Zaznaczono, że podstawa do ponownego ustalenia wynagrodzenia starosty wynika z nowych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 sierpnia 2018 r.

nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., stwierdził nieważność § 2 powyższej uchwały Rady Powiatu nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Starosty .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został

w § 6 rozporządzenia. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. W ocenie organu nadzoru, analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje staroście oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 rozporządzenia. Ponadto przyznanie przez Radę Powiatu dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną, przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s.

Wobec powyższego organ nadzoru przyjął, że § 2 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:

- art. 16 ust. 2, art. 163 Konstytucji RP, bowiem organu nie posiadał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie w jakim przyznaje ona staroście dodatek specjalny z tytułu okresowego, tj. od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., zwiększenia obowiązków służbowych.

- art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez uznanie, że przyznanie w § 2 uchwały wskazanej w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia Staroście dodatku specjalnego w kwocie 1800,00 zł w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wykracza poza uprawnienie do określonego wynagrodzenia Staroście;

- art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, poprzez uznanie, że dodatek specjalny nie przysługuje.

W uzasadnieniu skargi skarżący Powiat wskazał, że art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych objął jego zakresem wszystkich pracowników samorządowych, w tym wójtów, burmistrzów, prezydentów. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres podmiotowy dodatku opisanego w art. 36 ust. 5, zrobiłby to w ten sam sposób, jak ma to miejsce w odniesieniu do nagrody opisanej w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącego, dodatek specjalny z art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych nie jest dodatkiem tożsamym z tym, opisanym w art. 36 ust. 5 ustawy, ponieważ dodatek specjalny z ustępu trzeciego jest dodatkiem przyznawanym obligatoryjnie wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi, natomiast dodatek specjalny z ustępu piątego jest dodatkiem fakultatywnym dla każdego pracownika samorządowego, zależnym od zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

Status starosty, jako pracownika samorządowego regulują przepisy powoływanej ustawy o pracownikach samorządowych, które przewidują, że jest on pracownikiem z wyboru, którego pracodawcą jest urząd, w którym wykonuje swoje czynności. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Oceniając sytuację prawną starosty należy więc mieć na względzie wszystkie zasady prawa pracy, jakie odnoszą się do innych pracowników. Zaprezentowana przez organ argumentacja dotycząca różnych adresatów dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych i odmawiająca staroście prawa do dodatku specjalnego z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania pracowników, wyrażonej w art. 112 Kodeksu pracy.

Ponadto, skarżący Powiat uznał za sprzeczne z brzmieniem przepisów stwierdzenie, iż dodatki specjalne przyznane Staroście na podstawie art. 36 ust. 3 oraz 5 ustawy o pracownikach samorządowych w sumie nie mogą przekroczyć stawki określonej w § 6 rozporządzenia. Wskazano, że § 6 rozporządzenia ustanawia maksymalną wysokość dodatku obligatoryjnego (art. 36 ust. 3), a nie fakultatywnego (art. 36 ust.5). Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 37 ust. 3 określiła wyraźnie maksymalną miesięczną wysokość wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru. Miesięcznie wynagrodzenie to nie może przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, 730 i 912). W 2018 r. kwotę bazową dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ustalono w wysokości 1.789,42 zł. Oznacza to, że w 2018 r. maksymalna wysokość wynagrodzenia ww. pracowników wynosi 12.525,94 zł, zaś wynagrodzenie Starosty jest niższe i wynosi 11.980 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika ponadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 76 ust. 1 i art. 77 u.s.p. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały powiatu, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem.

Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące powiatu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 85 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd orzekający uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt przedstawionych Sądowi wynika, że uchwała Powiatu wpłynęła do organu nadzoru w dniu 13 lipca 2018 r. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 u.s.p. trzydziestodniowy termin do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał zatem w dniu 13 sierpnia 2018 r. Powyższe ustalenia wskazują, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 8 sierpnia 2018 r. Wojewoda uczynił to w przewidzianym przez prawo terminie ustawowym.

Odnosząc się do meritum sporu wskazać należy, że zgodnie z ogólną regulacją zawartą w art. 36 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Na wynagrodzenie pracownika składa się wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Poza wskazanymi wyżej składnikami wynagrodzenia ustawodawca wprowadza również składniki dodatkowe.

Jednym z nich jest dodatek specjalny. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

Pierwszy z przytoczonych przepisów - wskazuje na konieczność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym osobie piastującej funkcję organu wykonawczego w powiacie) powyższego dodatku.

Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo.

Z kolei druga z przytoczonych regulacji - wskazuje na możliwość przyznawania w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. Jest to składnik fakultatywny, a więc samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniwszy - istotę wskazanego składnika wynagrodzenia - która jest skorelowana ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań nie sposób w ocenie Sądu orzekającego przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. może być przyznane osobie pełniącej funkcje starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz marszałka województwa.

Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.).

W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia.

Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji starosty (wójta, burmistrza, prezydenta miasta)y oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych.

Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów. Z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu (...)" nie wynika w żaden sposób, wbrew stanowisku skarżącego powiatu, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu orzekającego właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy.

W świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia starosty do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala w ocenie Sądu orzekającego na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z naruszeniem zasady równego traktowania pracowników czy też z ich dyskryminacją z tytułu zajmowanego stanowiska.

Niezależnie od powyższego, podzielić należy pogląd organu nadzoru, że przyznanie przez Radę Powiatu dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Przepis § 6 powyższego rozporządzenia określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego - co wymaga podkreślenia - osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. staroście), wobec czego nie jest możliwe przyznanie staroście dodatku specjalnego, przekraczającego wskazane w przepisie tym wielkości.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP, należy zauważyć, że samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego (w tym gminom, powiatom) w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 85.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art.171 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle przepisów ustawy zasadniczej oraz regulacji ustawy o samorządzie powiatowym brak jest podstaw do ograniczenia (zawężania) kompetencji nadzorczych wojewody poprzez wyłącznie spod niej, uchwał podejmowanych w przedmiocie wynagrodzenia. Trzeba zgodzić się z organem nadzoru, że w przypadku aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu.

Powyższe zapatrywania prowadzą do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest w pełni prawidłowe.

Organ nadzoru stwierdziwszy, że § 2 zakwestionowanej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 2 u.s.p. oraz art. 9 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych uprawniony był do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.