Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i Z. M. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M. M. i Z. M. z dnia 17 czerwca 2013r. II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących M. M. i Z. M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. M. M. i Z. M. właściciele nieruchomości stanowiących dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...], zwrócili się do "T" S.A. w K. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa dotyczącej posadowionych na ww. nieruchomościach urządzeń elektroenergetycznych.

Nadto zwrócili się o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia 12 marca 2003 r. do 12 marca 2013 r.

Jednocześnie, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpili o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na ww. działkach, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami,

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. M. M. i Z. M. zwrócili się ponownie do "T" S.A. w K. o udostępnienie w terminie 14 dni wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawię lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących ich własnością, w szczególności przedłożenie wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń przesyłowych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.), w szczególności dokumentację księgową i techniczną. Jednocześnie zobowiązali się do pokrycia kosztów wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii.

W odpowiedzi z dnia 3 września 2013 r. "T" S.A. podał, że urządzenia elektroenergetyczne posadowione w m. [...] na działce nr. [...] - stanowią fragment linii napowietrznej niskiego napięcia zasilanej ze stacji transformatorowej nr [...], wybudowanej w roku 1973 na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów za zgodą ówczesnych właścicieli. Urządzenia na działce [...] - stanowią natomiast fragment linii średniego napięcia zasilającej stację transformatorową nr [...], która została wybudowana w roku 1973 na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów za zgodą ówczesnych właścicieli.

Wskazała spółka, że służebność gruntowa została przez nią nabyta w drodze zasiedzenia, dlatego wszelkie roszczenia związane z ponoszeniem przez przedsiębiorstwo jakichkolwiek kosztów związanych z wynagrodzeniem za korzystanie z nieruchomości należy uznać za bezpodstawne.

Ponadto spółka zwróciła się o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obecna jego treść jest bowiem sformułowana w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia zajęcie stanowiska w przedmiocie ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Natomiast do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów (ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia tejże nieruchomości) nie jest możliwym stwierdzanie, czy Spółka posiada jakiegokolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

Pismem z dnia 4 września 2013 r. M. M. i Z. M. ponownie zwrócili się o udostępnienie wnioskowanych uprzednio dokumentów.

Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. "T" S.A. ponowił prośbę o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powtarzając poprzednią argumentacje.

W dniu 18 kwietnia 2014 r. M. M. i Z. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazali skarżący, że od dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii map dotyczących inwestycji, jak i poinformowanie o nieposiadaniu innych informacji stanowiących informację publiczną.

Do odpowiedzi dołączone zostało kierowane do pełnomocnika skarżących pismo z dnia z dnia 24 kwietnia 2014 r., przy którym Spółka przesłała kopie map dotyczących inwestycji, informując jednocześnie, że "nie posiada innych dokumentów, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej", a także dokument nazwany "Raportem z wyników standardowego "paszportu nieruchomości"...".

Podniosła spółka, że nie można przyjąć, iż wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów publiczno-prawnych dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych stanowią informację publiczną. O tym czy dany dokument stanowi informację publiczną decyduje bowiem jego treść, a nie forma czy nazwa (por. I OSK 2215/11, I OSK 1797/10, II SAB Wa 466/12). Również przesądzenie w orzecznictwie, że przedsiębiorstwo energetyczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych nie świadczy o publicznym statusie spółki, a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług.

Wedle przedsiębiorstwa, o ile dokumenty wydawane przez władze publiczne, a dotyczące działalności spółki, tj. różnego rodzaju akty administracyjne można uznać za informację publiczną, o tyle wewnętrzne dokumenty techniczne dotyczące budowy i eksploatacji majątku prywatnego spółki i jej inwestorów nie są dokumentami dotyczącymi majątku publicznego zdefiniowanego w art. 6 lit. d jako majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych i tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. w K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia.

Przekazanie skarżącym tylko niektórych dokumentów (map) z zastrzeżeniem, że Spółka nie posiada "innych dokumentów, które stanowią informacje publiczną" nie jest załatwieniem wniosku. Nie wiadomo bowiem nadal, czy przekazane mapy stanowią jedyne dokumenty dotyczące urządzeń na nieruchomości skarżących, czy też Spółka znajduje się w posiadaniu także innych dokumentów, ale w jej przekonaniu niestanowiących informacji publicznej. Zważywszy zaś na wyrażane jednocześnie przez Spółkę poglądy co do charakteru posiadanych dokumentów w ogóle, nie jest możliwe dopuszczenie domniemania, że Spółka przekazała wszystkie dokumentu dotyczące nieruchomości skarżących, które były w jej posiadaniu. Nie jest też możliwa ocena, czy ewentualnie posiadane jeszcze przez Spółkę dokumenty stanowią informację publiczną, skoro nie zostały one nawet opisane, a dołączony "Raport" nie dotyczy nieruchomości skarżących.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

W ocenie tej należy uwzględnić znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że prezentowane przez "T" poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach. Uwzględnić też należało i to, że odpowiedzi na kolejne pisma skarżących Spółdzielni udzielane były w terminach daleko odbiegających od określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a żądanie "sprecyzowania wniosku" było oczywiście nieuzasadnione, skoro położenie i dane ewidencyjne nieruchomości były znane.

W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T’ S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .