II SA/Bk 583/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-02-09	
Data wpływu	2005-06-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko
Stanisław Prutis /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 698/06	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 32 w zw. z art. 33, art. 10 ust. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Tezy
podjęcie przez Radę Miejską, po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały o 

przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- stosownie do treści art. 32 w zw. z art. 33 w/w ustawy, musi być 

poprzedzone aktualizacją studium, jeżeli to wynika ze zmiany ustawy. Taką zmianą ustawy jest wprowadzony przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 

marca 2003r. obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni  sprzedaży powyżej 2000m2 . Tym samym 

oznaczenie w planie  granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 jest obowiązkowe.  Przy czym nie można 

uznać, że  zapis  uchwały o przeznaczeniu terenu  pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z 

możliwością realizacji stacji paliw płynnych  zawiera określenie granic terenów pod budowę supermarketu.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. F., J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł. (rejon ulic: K. S. W., G. W. S. i Z.) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz J. F., U. T. oraz J. G. P. kwoty po 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., działając na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266) oraz art. 20 ust. 1 ustawy

z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...].10.2003 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., Rada Miejska w Ł. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (rejon ulic: K. S. W., G.W. S.i Z.).

W § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, iż plan ten uchwala się "po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z [...].10.2000 r.". Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] marca 2005 r. nr 59,, poz. 789.

Działając na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, państwo J. F., U. T. i J. G. P. jako właściciele nieruchomości na terenie objętym ustaleniami planu, wnieśli, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Ł. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, skargę na w/w uchwałę w sprawie planu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zarzucili uchwale rażące naruszenie art. 20 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 i art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia

27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), a także § 4 ust. 1 pkt 2, 3 i § 7 pkt 1

lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. i § 10 ust. 1

w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. oraz zapisów uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Rady Miejskiej Ł.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono następującą argumentację przemawiającą za zasadnością skargi:

Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2005 r. Rada Miasta Ł. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł. (rejon ulic: K.S. W., G. W. S. i Z.). W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miasta Ł. stwierdziła zgodność ustaleń planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] października 2000 r. Zdaniem Skarżących, przytaczających zapisy §§ 40 oraz 26 Studium, zapisy tegoż Studium są tak bardzo ogólne, że pozwalają zarówno na ustanowienie zakazu lokalizacji na tym terenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (dowód: postanowienie Urzędu Miejskiego w Ł. znak [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu), jak i na przeznaczenie tego terenu pod takie obiekty (postanowienia zaskarżonej Uchwały Nr [...] z [...] lutego 2005 r. Rady Miasta Ł.). Potwierdza to tezę, że zapisy Studium są niedostosowane do obowiązujących obligatoryjnych zapisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zapisy Studium nie wypełniają także standardów ustalonych w § 4 oraz § 7 obowiązującego na podstawie delegacji art. 10 ust. 4 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Jednym

z takich standardów jest określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów.

Należy stwierdzić, że Rada Miasta Ł. w żadnej wcześniejszej uchwale nie zajmowała stanowiska w spawie zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego u zbiegu ulic W., S. i Z. z zapisami Studium, które zostało uchwalone pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem projekt uchwały Nr [...] z [...] lutego 2005 r. został opracowany już zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Ustawa ta m.in. w art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 zobowiązuje organy gminy do przestrzegania przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych zasady obowiązkowej zgodności zapisów planu z ustaleniami studium. W szczególności ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, określa obligatoryjne wymagania dla aktów planistycznych w przypadku zamiaru ustalenia lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wprawdzie na mocy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowuje moc, to jednak wskazany wyżej ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium został wprowadzony wraz z ustanowieniem nowego zakresu podmiotowego i procedury sporządzenia studium. Jeśli więc Studium uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe ustalenia niedostosowane do wymogów ustawowych, obecnego zakresu przedmiotowego studium, to ustalenia te są niezgodne z obecną ustawą. Chociaż ustalenia nie ulegają formalnemu uchyleniu, to jako niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie powinny być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu miejscowego ze Studium tym bardziej, że zawarte w przepisach obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w art. 27 i art. 33 mechanizmy dostosowywania planowania miejscowego do studium, dają możliwości, aby studium zmieniać i formułować zgodnie z obecnie obowiązującymi normami ustawowymi (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. C.H. Beck W-wa 2004).

Niezgodność pomiędzy Studium a podjętą przez Radę Miasta uchwałą występuje również w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości będących własnością Skarżących.

W Studium teren położony pomiędzy ulicą K. S. W. i G. W. S. oznaczono jako 1.1 MU (tereny mieszkaniowo-usługowe). Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę usługowo-mieszkaniową i stosuje się oznaczenie 1UM, a w § 19 ust. 2 ustala się, że podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej

z zakresu handlu i usług, a w ust. 3 jedynie jako dopuszczalne przeznaczenie tego terenu ustala się zabudowę jednorodzinną jedynie dla już zabudowanych części nieruchomości pozostawiono przeznaczenie terenu pod budownictwo jednorodzinne i oznaczono symbolem MN.

Trzeba stwierdzić, że jedynym materiałem planistycznym potwierdzającym zgodności planu miejscowego ze studium, na który powołuje się organ sporządzający projekt planu jest datowana na dzień [...] września 2003 r. znak: [...], a opracowana przez Urząd Miejski w Ł. "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów miasta Ł. i ocena stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem merytoryczna ocena zapisów zawartych w Analizie w odniesieniu do podjętej uchwały wskazuje na jej nieaktualność.

Zdaniem Skarżących brak jest podstaw do pozytywnego potwierdzenia podstawowej przesłanki prawnej decydującej o prawidłowości podjętej przez Radę Miasta Ł. uchwały tj. zgodności przyjętego projektu planu z ustaleniami Studium, przez co projekt uchwały rażąco narusza zapisy art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 1 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie także

z komentarzem Tomasza Bakowskiego zawartym w programie LEX do art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717

z późn. zm.) "podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium gminne. Każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powodować jego nieważność".

W sprawie należy ponadto przyjąć, że miejscowy plan przyjęty uchwałą Rady Miasta Ł. nie wypełnia dyspozycji wynikających z uchwały Rady Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., terenów położonych w narożniku ulic Z., S. i W. W § 3 uchwały Rada Miasta określiła, co powinien obejmować plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i tak m.in. plan ten winien obejmować wszystkie ustalenia zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tymczasem plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nie określa granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W § 26 stwierdza tylko, że teren oznaczony 2 UC i KS, przeznacza się na ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe, z możliwością realizacji stacji paliw płynnych.

Należy także podnieść, że Prezydent Miasta Ł. podczas procedury sporządzania planu miejscowego, bez podstawy prawnej, nie uznał (zarządzeniem Nr [...] z dnia

[...] grudnia 2004 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ł.) prawidłowo złożonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania. Jako podstawę prawną uzasadnienia nieuwzględnienia uwag,, Prezydent podaje art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem zapis tego artykułu daje prawo wniesienia uwag do planu, każdemu kto kwestionuje jego ustalenia. Konsekwencją tego jest brak tych uwag w załączniku nr 3 do zaskarżanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Ł., przez co odebrano Skarżącym prawo do rozpatrzenia wniesionych przez nich uwag przez samą Radę Gminy. Wykładnia funkcjonalna art. 18 ust. 1 ustawy nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do wniesienia uwag ani zakresu kwestionowania zaproponowanych rozwiązań, jedynym możliwym kryterium jest tylko odniesienie się do ustaleń projektu planu miejscowego, z którego to kryterium korzystając, nie sposób wykluczyć w/w pism jako zgłoszonych uwag do planu. Stanowi to jedną z przesłanek nieważności uchwały zawartą

w zapisach art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wspomniane wyżej Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia

2004 r. zostało opublikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej dopiero [...] lutego 2005 r. tj. po upływie 56 dni od jego wejścia w życie. Wcześniej, bo dnia [...] lutego 2005 r. na stronach BIP opublikowano projekt uchwały miejscowego planu zagospodarowania miasta Ł., obejmującego obszar położony w narożniku ulic Z., S.i W. – obszar P3, jednakże bez załączników. Z tego projektu uchwały skarżący dowiedzieli się, że ich uwagi zostały rozpatrzone, a o sposobie ich rozpatrzenia mogli tylko wnioskować z treści projektu uchwały. Uważają, że dla poszanowania drugiej strony procesu tworzenia prawa miejscowego niezbędnym jest informowanie zainteresowanych o podjętych przez urząd decyzjach.

Zdaniem Skarżących, stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Tak więc powinno to nastąpić w formie odrębnej uchwały.

Dla poparcia przedstawionych w skardze argumentów Skarżący wraz ze skargą złożyli szereg dokumentów i opinii prawnych zawartych w załącznikach.

Reasumując twierdzenia skargi stwierdzono, co następuje:

Zgodnie z zapisami art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach ustalonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ponadto stosownie do ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, aby nie było dowolności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych i każdy obywatel, który ma tytuł prawny do nieruchomości, mógł

w granicach określonych ustawą zagospodarowywać teren zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustalenia planu winny być precyzyjne i szczegółowe, a właściciele nieruchomości objętej ustaleniami w/w planu mają prawo domagać się by władze gminne stanowiły zgodne z prawem przepisy gminne, zapewniając także poszanowaniem praw skarżących. W ich ocenie w trakcie prac nad przyjęciem uchwały nr [...] z [...] lutego 2005 r. zostały wyczerpane przesłanki wymienione w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skutkujące jej nieważnością, zaś prawo skarżących do zagospodarowania własnego terenu zostało ograniczone. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały

w całości

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniony jest okolicznością, iż Skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Miejskiej, w przedmiotowej sprawie Skarżący głównie zgłaszają zastrzeżenia dotyczące przeznaczenia w uchwalonym planie miejscowym terenu nieruchomości, do której nie posiadają tytułu prawnego pod usługi komercyjne, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw. Skarżący, jako osoby nie posiadające tytułu prawnego do terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem 2UC, KS, nie mają zatem interesu prawnego do skarżenia rozwiązań planistycznych odnoszących się do nieruchomości, będących przedmiotem własności innych osób. Złożona skarga zatem w zakresie kwestionowania ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem 2UC, KS jest bezpodstawna. W swoim wystąpieniu skarżący nie wykazali również naruszenia interesu prawnego w stosunku do swoich nieruchomości poprzez ustalenia przedmiotowego miejscowego planu .

Zdaniem Przewodniczącego Rady miejskiej, Skarżący podnieśli 4 zasadnicze zarzuty:

1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiące podstawę do uchwalenia planu miejscowego, jest niedostosowane do zapisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) uchwała Nr [...] Rady Miejskie w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nie określa granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;

3) brak odrębnej uchwały stwierdzającej zgodność projektu planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.,

4) naruszenie zasad i trybu sporządzania przedmiotowego miejscowego planu, zakresu opracowania planu – niezgodnego z załącznikiem graficznym publikowanym na stronie internetowej Urzędu Miejskiego Ł. (dowód skarżących – załącznik nr 1) przez co wyczerpane zostały przesłanki, wymienionych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okoliczności skutkujących nieważnością podjętej uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.

Wszystkie w/w zarzuty zostały, w odpowiedzi na skargę, uznane za bezzasadne. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów Przewodniczący Rady wyjaśnił, co następuje:

Ad 1)

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego miasta Ł. uchwalone zostało uchwałą nr [...] przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] października 2000 r., stanowiąc że obszar oznaczony symbolem P3 został przeznaczony na realizację usług ogólnomiejskich i komercyjnych.W projekcie planu miejscowego część obszaru P3 oznaczono symbolem: 2UC, KS z ustaleniem pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw. Mając na uwadze zestawienie przeznaczenia terenu w studium i w projekcie planu, stwierdzić należy, że nie ma między nimi niezgodności, albowiem:

1) studium dla wnioskowanego terenu przewiduje zabudowę pod usługi ogólnomiejskie

i komercyjne (§ 26 ust. 2 pkt 1d studium),

2) nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem "usług komercyjnych" należy rozumieć usługi z zakresu handlu prowadzone w obiektach wielkopowierzchniowych, a zatem również obiektach handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2,

3) studium zostało opracowane po 1 stycznia 1995 r. zgodnie z ustawą

o zagospodarowaniu przestrzennym, która w odniesieniu do studium nie wymagała ujęcia w nim terenów pod zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,

4) w dacie tworzenia studium, jak i później, do czasu wejścia w życie ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu, przepisy nie wprowadziły obowiązku wskazania

w studium obszarów, na których dozwolona jest zabudowa obiektami handlowymi

o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,

5) studium jest jednorodne, tzn. dla terenów przeznaczonych pod usługi ogólnomiejskie

i komercyjne (w tym handlu) nie wyróżnia żadnego z nich poprzez określenie dopuszczenia bądź zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,

6) do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

w ramach pojęcia "usługi" mieściły się "obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zaś w razie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod usługi, nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu, w myśl przepisu art. 43 ustawy,. o ile nie zachodziły inne względy,

7) studium spełnia wymogi przepisów obowiązujących w dacie jego uchwalania. Nie istnieje żaden przepis, który nakazywałby dostosowanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego przed wejściem

w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wymogów tej ustawy.,

8) ustawodawca w art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc".

Również podnoszony przez Skarżących zarzut dotyczący niezgodności pomiędzy studium a podjętą przez Radę Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.

w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości jest bezpodstawny.

Nie jest prawdą, że teren nieruchomości stanowiący własność Skarżących

w "Studium" oznaczony jest symbolem 1.1 MU. Zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...].10.2000 r. przedmiotowe nieruchomości położone są w zespole 1.5 Strefy II, który zgodnie z ustaloną polityką planistyczną w § 40 został określony jako Obszar P3 i jest terenem o wiodącej funkcji usługowej.

Stąd zgodnie z ustaleniami planu planowaną wiodącą funkcją dla terenu 1UM, MN jest funkcja usługowa, dopuszczalnym przeznaczeniem zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym także związana z prowadzeniem działalności usługowej. W ustaleniach planu nie ma uzależnienia realizacji funkcji mieszkaniowej od zaprojektowania usług, co oznacza, że można zrealizować tylko dom jednorodzinny. Funkcja usługowa może być choć nie musi, wprowadzona później, w zależności od mogących pojawić się potrzeb.

Ad 2)

W planie miejscowym część terenu objętego jego opracowaniem oznaczono symbolem 2UC, KS z przeznaczeniem pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw płynnych. Teren ten położony jest pomiędzy istniejącymi liniami rozgraniczającymi ulic: G.

W. S., Z. oraz liniami rozgraniczającymi projektowanych ciągów komunikacyjnych oznaczonych symbolami: 3KDW, 2KDW i 5 CP, które jednocześnie stanowią granice terenów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

W związku z powyższym zarzut dotyczący nie określenia w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest chybiony.

Ad 3)

Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności

z ustaleniami studium, ..."Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają formy stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Stanowisko Rady w tej sprawie zostało zawarte w § 1 ust. 1, Działu I – Postanowienia ogólne uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...].10.2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar położony w narożniku ulic: Z., S. i W. oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] października 2000 r.

Wskazywany przez Skarżących materiał dowodowy (w załączniku nr 12) nie jest obowiązującym materiałem planistycznym dotyczącym procedury sporządzania planu. Nie pochodzi on z publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Ł. Jest to jedynie materiał poglądowy, który został stworzony do celów informacyjnych przez informatyków na ogólnej stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Ł.

Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszaru P3 został opracowany zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przy zachowaniu wszelkich procedur wynikających z tej ustawy. Fakt ten potwierdza stanowisko wojewody jako organu nadzorczego, który po przekazaniu podjętej uchwały wraz

z dokumentacją planistyczną nie stwierdził naruszenia przepisów skutkujących jej nieważnością w całości bądź w części.

W związku z tym podjęta przez Radę Miejską Ł. uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 59 z dnia [...] marca 2005 r., poz. 789 i weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2005 r. jako obowiązujący akt prawa miejscowego.

Dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w K., będąca właścicielem części terenów objętych postanowieniami planu, wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie, przytaczając argumentację analogiczną jak w odpowiedzi na skargę złożoną przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości (art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego też Sąd stwierdził jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż podnoszony, przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. oraz zainteresowaną Spółkę "[...]", zarzut braku legitymacji do wniesienia skargi przez osoby skarżące jest bezzasadny, w świetle dyspozycji przepisu art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę prawną zaskarżenia uchwały w sprawie planu. Na mocy powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący, co jest bezsporne, są właścicielami nieruchomości położonych na terenach objętych zakresem planu. A zatem, skoro zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności, nie ma wątpliwości, iż ustalenia zaskarżonego planu kształtują sposób wykonywania ich uprawnień właścicielskich do gruntów. O tym, że ustalenia planu nie są zgodne z wolą uprawnionych właścicieli nieruchomości, świadczy najlepiej treść załącznika nr 3 do uchwały nr [...] z 25.02.2005 r., zawierającego wykaz uwag wniesionych do projektu planu, a nieuwzględnionych przy jego uchwaleniu. W szczególności nie zostały uwzględnione wnioski skarżących: 1) o zaplanowanie zabudowy "szeregowej wolnostojącej" na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...]) zlikwidowania planowanego parkingu na terenie 3U, KP i wniosku o podzielenie terenu na działki budowlane, 3) obowiązku scalenia i przekształcenia części działek nr ewid. [...] i [...] łącznie z działką [...] i częścią działki [...]. Nie ma zatem wątpliwości, iż ustalenia planu naruszają uprawnienia właścicielskie skarżących, co upoważnia ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym. Nadmienić należy, iż skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia ich praw. Spełnione zostały zatem przesłanki do zaskarżenia uchwały w sprawie planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu. W niniejszej sprawie plan został uchwalony

z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, dlatego też należało stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu.

W toku sporządzania projektu i uchwalania planu zostało naruszonych kilka zasad sporządzania planu, a mianowicie:

1) wyrażona w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu zasada (wymóg) zgodności planu

z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, odnoszącymi się do obszaru planu, albowiem w "Studium ... miasta Ł." (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z [...].10.2000 r.) brak jest – wymaganego przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy – określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;

2) w konsekwencji został naruszony przepis art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W tym przypadku naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu (stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium jest niezgodne z prawdą), jak

i tryb sporządzania planu, albowiem stwierdzenie ustaleń zawarte zostało w § 1 ust. 1 postanowień planu. Analiza treści przepisu art. 20 ust. 1 wskazuje, że uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wyd. C.H. Beck – Warszawa 2004, s. 189). Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzenia planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu

w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

U podstaw naruszeń przepisów popełnionych w procesie planowania leży stanowisko Rady Miejskiej Ł. wyartykułowane m.in. w odpowiedzi na skargę. Otóż według Rady: "Nie istnieje żaden przepis, który nakazywałby dostosowanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wymogów tej ustawy". Zaprezentowane stanowisko jest błędne.

Wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy – studia uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 ustawy rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium

i planów miejscowych; przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1

i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Jak stwierdzają komentatorzy ustawy, regulacja art. 33 dotyczy zarówno konieczności zmiany studium lub planu w związku ze zmianą ustaw, jak i konieczności zmiany tych dokumentów w związku z uchwaleniem nowych ustaw (Ustawa o planowaniu ... – Komentarz, s. 277).

Właśnie ustawa z 27.03.2003 r. wprowadziła przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Dlatego też Rada Miejska Łomży przystępując do uchwalenia planu, który miał wyznaczyć granice takich terenów, powinna w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium, określając w nim obszary, o których mowa w art. 10 ust. 2

pkt 8. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta przez Radę Miejską Ł. dnia [...].10.2003 r., a więc ponad 3 miesiące od wejścia w życie ustawy, dlatego też należało zastosować się do dyspozycji przepisów art. 32 oraz art. 33 ustawy. Działanie Rady Miejskiej oznacza złamanie obowiązku aktualizacji studium, określonego w/w przepisami.

Na mocy przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, w planie miejscowym określa się,

w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Jak twierdzą komentatorzy ustawy, ustalenia wymienione jako wprowadzane do planu "w zależności od potrzeb" nie oznaczają ich fakultatywności. Wymienione tam zagadnienia zgodnie z art. 10 ustawy są przedmiotem polityki przestrzennej i ujęte w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ich w planie dotyczącym danego obszaru (Ustawa o planowaniu ..., Komentarz, s. 154). A zatem oznaczenie w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest w istocie obowiązkowe. Wymogu tego nie spełnia zapis § 26 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały ponieważ, wbrew twierdzeniom przedstawicieli organu, nie można uznać, aby zapis o przeznaczeniu "terenu oznaczonego symbolem 2UC, KS pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej,

w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw płynnych" zawierał określenie granic terenów pod budowę supermarketu. Potwierdza to brzmienie ust. 2 § 26 uchwały, który stwierdza, że "na terenie, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się lokalizację usług z zakresu administracji, kultury (sale kinowe, teatralne, konferencyjne), sportu i rekreacji, gastronomii, obsługi ruchu turystycznego, bankowości itp". Skoro na terenie oznaczonym symbolem 2UC, KS mają być lokalizowane tak różnorodne usługi, to należy w ramach tego terenu zakreślić granice pod budowę obiektów handlowych powyżej 2000 m2. Zapis § 26 uchwały odpowiada w istocie wymaganiom określenia "obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych" co jest wymagane w studium (art. 10 ust. 2 pkt 8), nie stanowi natomiast "określenia granic terenów" w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy. Mamy więc do czynienia z naruszeniem zasady sporządzania planu określonej tym przepisem.

Na gruncie regulacji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż przy sporządzaniu planu doszło do naruszenia zarówno zasad sporządzania planu, jak i istotnego naruszenia trybu (brak odrębnej uchwały o zgodności projektowanego planu z ustaleniami studium, która powinna być podjęta przed uchwaleniem planu). A zatem Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Uchwała w sprawie planu miejscowego zaskarżona została przez grupę właścicieli gruntów położonych na terenie objętym planem, których uprawniania i interesy prawne zostały naruszone postanowieniami planu. Naruszenia zasad i trybu sporządzenia dotyczą wszakże ogółu postanowień planu, stanowiącego integralną całość, dlatego też należało stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy

z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie

art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji oparto na przepisie art. 152 p.s.a., natomiast zwrot kosztów postępowania na rzecz każdego ze skarżących zasądzono na podstawie art. 200 p.s.a.-