II SAB/Kr 255/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-16	
Data wpływu	2017-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Beata Łomnicka
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 86/21	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	zobowiązano do rozpoznania wniosku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 119 pkt 4, art. 149, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza R. do rozpoznania wniosku B. W. z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Burmistrz R. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Burmistrzowi R. grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 października 2017 r. , który wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 10 października 2017r., B. W. wystąpił do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Miasta [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku i wysłanie kopii na podany w nagłówku adres pocztowy. Jednocześnie z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2015 r. poz. 2135), wniósł o wyłączenie z udostępnienia danych zawierających nazwę i adres wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta, pismem z dnia 24 października 2017 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji, albowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. B. W. – dalej skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie wniosku z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wniósł o:

1. zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 4 października 2017 r.;

2. stwierdzenie, że bezczynność Burmistrz Miasta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości;

4. zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że, pomimo, iż jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej spotkał się z odpowiedzią podmiotu zobowiązanego, to forma załatwienia wniosku jest niedopuszczalna na kanwie obowiązującego prawa. Jest to tylko pozorne zrealizowanie złożonego wniosku oraz jest - w ocenie skarżącego - elementem strategii procesowej, zmierzającej do możliwie odległego odłożenia w czasie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a przez to do uniknięcia udostępnienia żądanej informacji.

Zdaniem skarżącego przedstawione przez organ w piśmie okoliczności są całkowicie irrelewantne na kanwie niniejszej na sprawy. Polskie prawo nie wysławia przesłanki odmowy udostępnienia informacji ze względu na uznanie przez kogokolwiek (zwłaszcza podmiot zobowiązany), że wniosek stanowi rzekome "nadużycie prawa", a tym bardziej nie jest to (i być nie może) przesłanka ograniczania prawa informacji. Stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zasługuje na szczególną krytykę. Próba uzasadnienia nieudostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, przedstawiona w piśmie, nie mieści się w żadnych ramach prawnych. Skarżący z naciskiem podkreślił, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji, których dostępność nie budzi wątpliwości w świetle obecnego orzecznictwa oraz praktyki funkcjonowania podmiotów zobowiązanych. Mnogość wniosków inicjowanych przez różne osoby i podmioty w żaden sposób nie uzasadnia "nadużywania" prawa, a wskazuje na istniejący problem systemowy z realizowaniem przez Burmistrza Miasta ciążących obowiązków informacyjnych.

Skarżący podniósł, że z punktu widzenia proceduralnego, złożony przez niego wniosek nie został zrealizowany w prawnie przepisanej formie. Pomimo upływu terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku, nie została udostępniona w drodze czynności materialno-technicznej, ani też w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego podmiot zobowiązany wciąż pozostaje w bezczynności.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny podano, że Burmistrzowi Miasta, jako podmiotowi zobowiązanemu do udostępniania informacji publicznej w związku z niewypełnieniem ciążących obowiązków, wymierzono już grzywny w wielu sprawach w wysokości w sumie 54 600,00 zł. Nadto Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] listopada 2017 r. wydał wyrok ([...]), na mocy którego utrzymano wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2016 r. ([...], na mocy którego skazano E. P. - Burmistrz Miasta, za niedopełnienie obowiązków służbowych związanych m.in. z przekazywaniem skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na grzywnę w wysokości 6 tyś. zł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinna zostać odrzucona.

Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu, także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem z 13 czerwca 2013 r. Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że niezasadne są zarzuty skarżącego, że organ udzielił odpowiedzi, lecz odpowiedź ta była niedopuszczalna ze względu na obowiązujące przepisy prawa. Organ bardzo rzeczowo i w oparciu o obowiązujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł powołać się na nadużycie prawa do informacji publicznej. W żadnym wypadku odwołanie się do obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przesądzającego o możliwości powołania się na nadużycie prawa do informacji publicznej nie można traktować, jak utrzymuje to Skarżący, za strategię procesową mającą na celu odłożenie w czasie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący nie zakwestionował podniesionych w piśmie organu z dnia 24 października 2017 r. znak: [...] okoliczności, że jest członkiem Zarządu Stowarzyszenia [...] i pozostaje w bliskich stosunkach z członkami tego Stowarzyszenia, ograniczając się do jedynie stwierdzenia, że okoliczność ta jest irrelewantna w okolicznościach sprawy. Wobec powyższego Skarżący potwierdził prawdziwość przedstawionych przez Organ okoliczności wymienionych w piśmie z dnia 24 października 2017 r. znak: [...] Wbrew stanowisku skarżącego stanowisko organu zwarte w piśmie z dnia 24 października 2017 r. znak: [...] nie jest pozaprawnym rozstrzygnięciem, lecz rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa wyraźnie wskazanych we wskazanym wyżej piśmie i potwierdzonych cytowanym w tym piśmie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skarżący nie zaprzeczając potwierdził ogromną ilość wniosków kierowanych do organu od osób blisko ze sobą związanych. Wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich warunkach, co szczegółowo wyjaśniono w piśmie skierowanym do skarżącego, nie istniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej ani do odmowy jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem w odpowiedniej formie udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego.

Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wobec powyższego irrelewantne są okoliczności wskazane przez skarżącego, zwłaszcza że dotyczyły one grzywien za nie przekazanie skarg w terminie, a nie za bezczynność organu.

Nadto organ przedłożył skargi skarżącego w innych sprawach oraz Stowarzyszenia, które reprezentuje, które dodatkowo potwierdzają bliską znajomość osób i instytucji opisanych w piśmie organu skierowanym do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił B. W. we wniosku z dnia 4 października 2017 r.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2 b p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie: z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/17, CBOSA).

Podobne stanowisko wyraził WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/17 w którym wskazał, że środki zwalczania bezczynności w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 37 k.p.a. Jednak według art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Przyjąć należy, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną wobec k.p.a. To jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy tak stanowią przepisy u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. I OSK 601/05 oraz wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. o sygn. I OSK 851/10, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r. o sygn. IV SAB/Po 87/12, CBOSA).

W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z dyspozycją art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże, że uchwała ta narusza czyjś interes prawny.

Z powyższego wynika, że przepis art. 101 a ww. ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010).

W niniejszym stanie faktycznym nie istniała indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia której należałaby do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.

Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy stwierdzić, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, , wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 224/17 Lex nr 2404174, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 49/17 Lex nr 2383989). Tym samym dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty związane, noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Natomiast dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają animizacji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 422/16, Lex nr 2147051). Wskazać również należy, że ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych. Rejestr może być dokumentem wewnętrznym, ale tylko wtedy gdy zawiera informacje niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a więc nie dotyczy spraw publicznych, lecz tylko wewnętrznych spraw danego podmiotu i prowadzony jest w celu lepszej organizacji pracy określonej komórki czy komórek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2440/14, Lex nr 2036033).

Mając powyższe rozważania na uwadze, stwierdzić należy, że żądane we wniosku z dnia 4 października 2017 r. informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. I OSK 7/17, CBOSA). Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522).

Jak wynika z akt sprawy żądana informacja nie została udostępniona skarżącemu. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudzielenie informacji, ani niepoinformowanie o braku posiadania żądanej informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie (anonimizując ewentualne dane wrażliwe) żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, w sposób określony we wniosku, albo przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. Ponieważ Burmistrz Miasta do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi na bezczynność nie zakończył postępowania w żadnej z prawem przewidzianych form, należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W aktach sądowych brak jest informacji, że organ wydał decyzję administracyjną. Z tego względu Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku B. W. z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni.

Odpowiedź Burmistrza [...] zawarta w piśmie z dnia 24 października 2017 r. nie polegała bowiem na udostępnieniu informacji publicznej, lecz zawierała informację, w której organ stwierdził, że: "odmawia udostępnienia informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej." Ponadto z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Odmowa udzielenia informacji powinna bowiem mieć formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podniesionego przez organ odpowiedzi na skargę ww. zarzutu nadużycia przez skarżącego prawa w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, Sąd uznał go za całkowicie chybiony. Podkreślić należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów (lub innych podmiotów zobowiązanych). Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W ocenie tut. Sądu nie jest przetworzeniem informacji tzw. anonimizacja, polegająca na wykreśleniu niektórych elementów, dotyczących danych osobowych bez naruszenia samej treści dokumentu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15 i wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, CBOSA). W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie nadużył prawa, a skorzystał z zagwarantowanego jemu konstytucyjnie i ustawowo prawa do uzyskania informacji dot. kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy, bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku.

Odnosząc się do określonego w art. 149 § 1a p.p.s.a. obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie stwierdzona bezczynność organu, w ocenie Sądu, nosi znamiona rażącej bezczynności. Oczywiście, sąd administracyjny dostrzega trudności, jakie piętrzą się przed organem w związku z aktywnością skarżącego, obejmującą składanie coraz to nowych wniosków o szerokim spektrum mającej być udzieloną informacji. Jednak procedura udzielania informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje taką sytuację. W ocenie Sądu, postępowanie Burmistrza Miasta było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż - jak wynika z okoliczności sprawy - jego postępowanie nie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ nie udzielił żądanej informacji publicznej jak również nie uczynił tego we właściwej formie, pomimo iż miał możliwość udzielenia żądanej informacji już w dacie otrzymania skargi, jednak tego nie uczynił, co stanowi wyraz albo lekceważenia skarżącego, albo celowego przedłużenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd za uzasadniony uznał wniosek skarżącego do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., która pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się do konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przekonaniu Sądu wymierzona grzywna w kwocie 1000 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia organu.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003 Nr 221, poz. 2193), mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.