Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Powiatu Wadowickiego z dnia 17 grudnia 2025 r. nr WKT.273.4.8.2025 w przedmiocie zapytania ofertowego dotyczącego wyboru wykonawcy mającego świadczyć usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu J. S. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

J. S., zwany dalej skarżącym, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 285, zwanej dalej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Powiatu Wadowickiego z dnia 17 grudnia 2025 r. nr WKT.273.4.8.2025 w przedmiocie zapytania ofertowego dotyczącego wyboru wykonawcy mającego świadczyć w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 poprzez niezamieszczenie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej na temat planowanego bezpośredniego zawarcia umowy, odpowiednio ogłoszenia o zmianie pierwotnego ogłoszenia. Organizator nie zamieścił ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług;

2) pkt 29 i 30 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 poprzez niezamieszczenie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej na temat planowanego bezpośredniego zawarcia umowy. W pkt 29 i 30 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 wskazano, że przed udzieleniem zamówień prowadzących do zawarcia umów, z wyjątkiem środków nadzwyczajnych (...) właściwe organy winny podjąć kroki, by ogłosić swój zamiar udzielania zamówień prowadzących do zawarcia takich umów przynajmniej z rocznym wyprzedzeniem, tak aby potencjalne podmioty świadczące usługi mogły podjąć odpowiednie działania oraz że zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielane bezpośrednio powinny podlegać wymogowi zwiększonej przejrzystości. Organizator nie zamieścił ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług;

3) art. 23 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez: uchybienie terminowi publikacji ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organizator nie opublikował ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy z co najmniej z rocznym wyprzedzeniem w stosunku do planowanej daty zawarcia umowy. Ogłoszenie zostało opublikowane 17 grudnia 2025 roku, a umowa została zawarta 31 grudnia 2025 roku.

4) art. 19 ust, 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. poprzez: nieuprawnione przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki z art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym do bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych. Organizator w sposób nieuprawniony przyjął podstawę prawną bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych na rok 2026. Organizator w tym samym dniu, tj. 17 grudnia 2025 r., zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej 3 zapytania ofertowe dotyczące świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, których łączny wymiar jest większy niż 300.000 km rocznie. Determinuje on obowiązek skorzystania z trybu przewidzianego w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. dowód: zapytania ofertowe z dnia 17 grudnia 2025 r. nr WKT.273.4.8.2025, WKT.273.4.2.2025, WKT.273.4.5.2025.

Skarżący podniósł, że zaskarżona czynność - ogłoszenie organizatora z 16 grudnia 2025 r. dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy na okres 2026 r., czyli okresu następującego bezpośrednio po upływie okresu, na jaki świadczyłem jako operator usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego na podstawie umowy zawartej z organizatorem na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r.

Dodał, że był i jestem nadal zainteresowany zawarciem umowy o świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego na rok 2025, czego potwierdzeniem jest złożenie ofert w odpowiedzi na zapytanie ofertowe organizatora z 16 grudnia 2025 r.

Wprowadzenie innego operatora grozi powstaniem po mojej stronie szkody w wyniku naruszenia prawa przez organizatora. Zawarcie umowy przez organizatora w tak krótkim czasie od ogłoszenia o zamiarze jej zawarcia powoduje, iż nie mogę w tak krótkim czasie wdrożyć działań przygotowujących moja firmę do rezultatów zmian: uniemożliwia mi to zachowanie okresu wypowiedzenia umów o pracę moim kierowcom, wypowiedzenia warunków pracy i płacy dla stanowiska mechanika, zbycie części taboru, który zamierzałem wykorzystać do świadczenia umowy, a co za tym idzie zmniejszenie kwoty podatku od środków transportu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dniu 5 grudnia 2024 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano ogłoszenie dotyczące zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w publicznym transporcie zbiorowym na sieci komunikacyjnej obejmującej obszar Powiatu Wadowickiego w 2026 r. Ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w 2026 r. umieszczono również w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wadowicach w dniu 4 grudnia 2024 r. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ww. ogłoszenie zamieszczono również na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Wadowicach. Ogłoszenie zostało zamieszczone przez Powiat Wadowicki z rocznym wyprzedzeniem, a tym samym zapewniono potencjalnym operatorom publicznego transportu zbiorowego możliwość podjęcia stosownych działań w celu zgłoszenia zainteresowania świadczeniem usług przewozowych, a następnie przygotowania się do zawarcia umowy z operatorem, który złoży najkorzystniejszą ofertę. Ogłoszenie w BIP Starostwa Powiatowego w Wadowicach zostało zamieszczone w dniu 4 grudnia 2024 r., natomiast ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano w dniu 5 grudnia 2024 r. Nadto ogłoszenie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wadowicach z uwzględnieniem rocznego terminu w stosunku do planowanej daty zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych w publicznym transporcie zbiorowym. Umowa w sprawie świadczenia usługi przewozowej na trasie: W. – R. – W. została zawarta w dniu 31 grudnia 2025 r.

Zdaniem organu przesłanki określone w art. 22 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zostały spełnione. Powiat Wadowicki zawierając w dniu 31 grudnia 2025 r. umowę z K. W., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: "M." w A. ustalił, że szacowana praca eksploatacyjna operatora w wozokilometrach wyniesie na tej linii 31 372 km. Zapytanie ofertowe nr WKT.273.4.8.2025 z dnia 17 grudnia 2025 r. dotyczyło świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: W. – R. -W. W umowie wpisano okres jej obowiązywania od dnia 2 stycznia 2026 roku do dnia 31 grudnia 2026 roku. Ponadto maksymalna rekompensata kosztowa określona w tej umowie może wynieść: 169 408,80 zł. Z tego powodu niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące przekroczenia limitów, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i są one daleko niższe od tych limitów.

Podkreślono, że skarżący zawarł umowę na obsługę linii komunikacyjnej relacji: W. – R. – W. na okres od dnia 2 stycznia do dnia 31 grudnia 2025 r. Zapisy we wskazanej umowie nie określały ani nie przewidywały formy i sposobu ewentualnego przedłużenia obsługi tejże linii przez tego samego operatora w 2026 r.

Akta sprawy potwierdzają przedstawiona przez organ chronologię zdarzeń

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29.

Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Cytowane przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że sądy te mogą rozpatrywać sprawy ściśle określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w innych ustawach szczególnych.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest czynność Starostwa Powiatowego w Wadowicach z dnia 17 grudnia 2025 r., zatytułowana "Zapytanie ofertowe nr WKT.273.4.8.2025".

W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, kwestionowana czynność ogłoszenia nie jest czynnością rozstrzygającą władczo o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego podmiotu podporządkowanego organowi, a zatem nie jest w szczególności czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (akty organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej). Bez wątpienia nie odpowiada również pojęciu decyzji czy postanowienia, jak też pojęciu czynności materialno – technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest to czynność dotycząca uprawnień lub obowiązków skonkretyzowanych podmiotów prawa.

Powyższa kwalifikacja negatywna nie zwalnia jednak Sądu z oceny dopuszczalności zaskarżenia tego ogłoszenia na podstawie przepisów szczególnych, w szczególności przepisów, na mocy których stosuje się ustawę P.p.s.a.

Zgodnie z art. art. 59 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Stosownie zaś do art. 60 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

Na podstawie powyższych regulacji w orzecznictwie sformułowano stanowisko, które podziela skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega czynność organizatora publicznego transportu zbiorowego, która ma związek z zamiarem bezpośredniego zawarcia umowy uzewnętrznionym przez ogłoszenie w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (vide: wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 596/13; z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 598/13; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 992/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie każda czynność organizatora transportu zbiorowego związana z każdym ogłoszeniem o zamiarze wyłonienia operatora, ale czynność związana z ogłoszeniem zamiaru wyłonienia operatora w drodze bezpośredniego zawarcia umowy. Rodzaj zaskarżalnego ogłoszenia precyzuje zatem wyraźnie art. 59 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Kluczowa w sprawie niniejszej jest zatem ocena, czy przedmiotowe ogłoszenie było ogłoszeniem o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Zdaniem Sądu, sporne ogłoszenie nie spełnia powyższych wymagań. W punkcie 3 ogłoszenia wskazano, że przedmiotem zamówienia jest świadczenie przewozów o charakterze użyteczności publicznej w transporcie drogowym, na podstawie umowy zawartej z Powiatem Wadowickim. Z kolei podstawą do bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego będzie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Tymczasem przepis art. 23 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 i precyzuje warunki oraz treść takiego ogłoszenia.

Skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednak wyłącznie w przypadku jednego z tych trybów - ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 (art. 59 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Przepis ten w zakresie bezpośredniego zawarcia umowy odwołuje się do przypadków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Z zaskarżonej czynności nie wynika, że została ona podjęta właśnie w tym trybie.

Przedmiotowe ogłoszenie, nie pozwala na zakwalifikowanie go jako ogłoszenie – czynność o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Trafnie zatem dotknął istoty problemu pełnomocnika organu na rozprawie, który podniósł, że nie jest jasny przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, albowiem zapytanie ofertowe i brak ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy – to dwie różne czynności organu

Z powyższych względów skarga złożona w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O zwrocie uiszczonego od skargi wpisu w wysokości 200 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), jak w punkcie II sentencji wyroku.