I OSK 1257/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-31	
Data wpływu	2016-05-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 777/15	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 149 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Łomianek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 777/15 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Burmistrza Łomianek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 grudnia 2014 r. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 777/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. W. na bezczynność Burmistrza L. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 grudnia 2014 r.: zobowiązał Burmistrza L. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. W. z dnia 11 grudnia 2014 r. w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P. R., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddalił; zasądził od Burmistrza L. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 11 grudnia 2014 r. M. W. wystąpiła do Burmistrza L. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną, w otwartym formacie, umożliwiającym kopiowanie na podany adres mailowy poprzez wskazanie:

1) czy do obowiązków służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w L. Pana R. - Zastępcy Burmistrza i Pana R. - pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych, należy prowadzenie dyskusji na forach internetowych?

2) z jakich elementów składa się wynagrodzenie każdego z ww. pracowników i jak ono kształtowało się w poszczególnych miesiącach 2013 i 2014 r. - proszę o podanie osobno wysokości wynagrodzenia Pana R. i Pana R. za każdy miesiąc 2013 i 2014 r. z rozbiciem na elementy składowe,

3) czy P. R., zatrudniony jest w pełnym wymiarze czasu pracy? Jaki został dla niego ustalony czas pracy (elastyczny, indywidualny, inny)?

4) z jakiego dokumentu wynika rozkład czasu pracy każdego z ww. pracowników (kodeksu pracy, regulaminu, umowy o pracę)?

W odpowiedzi na ww. wniosek Burmistrz L. pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. poinformował M. W., że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną i w związku z tym zobowiązał adresatkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w celu uzyskania tej informacji.

W dniu 31 grudnia 2014 r. M. W. złożyła w Urzędzie Miejskim w L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż Burmistrz L. naruszył art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 11 grudnia 2014 r. w związku z tym, że odpowiedź została udzielona na formularzu Urzędu Miejskiego oraz podpisana przez Sekretarz Gminy B. D.

W odpowiedzi na pismo M. W. z dnia 31 grudnia 2014 r. Sekretarz Gminy B. D. pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. poinformowała, że odpowiedź z dnia 23 grudnia 2014 r. stanowiła działania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, do których Sekretarz Gminy jest upoważniona zgodnie z zarządzeniem Burmistrza L. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Sekretarz Gminy ponowiła prośbę o wskazanie, że udzielenie przetworzonej informacji będzie szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego.

M. W. w dniu 15 stycznia 2015 r. złożyła pismo, w którym wskazała, że wnioskowane przez nią w piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. informacje nie stanowią informacji przetworzonej.

Burmistrz L. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia M. W. informacji publicznej w przedmiocie pisemnej informacji na temat obowiązków służbowych pracowników Urzędu Miejskiego w L. P. R. - Zastępcy Burmistrza i P. R. Organ stwierdził, że informacje wnioskowane przez M. W. winno się uznać za informację przetworzoną, a ponadto w sprawie brak jest okoliczności potwierdzających, że przetworzenie przedmiotowych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Od ww. decyzji M. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie zostało wykazane aby chodziło o udostępnienie informacji przetworzonej, dlatego również ocena możliwości udostępnienia informacji z punktu widzenia wykazania lub nie przez wnioskodawcę szczegółowego interesu publicznego jest przedwczesna.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz L. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmówił udostępnienia M. W. informacji publicznej, w zakresie wynagrodzenia P. R. z rozbiciem na elementy składowe. Odmowę organ uzasadnił tym, że udostępnienie wysokości wynagrodzenia stanowiłoby naruszenie sfery prywatności tej osoby, tym bardziej, że nie jest to osoba publiczna, nie piastowała funkcji organu w Urzędzie Miejskim w L. i nie była upoważniona do wydania decyzji administracyjnych.

W pozostałym zakresie na wniosek strony z dnia 11 marca 2015 r., Burmistrz L. odpowiedział pismem z dnia 11 marca 2015 r .

Odpowiadając na pytanie pierwsze wniosku organ stwierdził, że kwestie korzystania ze stron internetowych nie są doprecyzowane w zakresach czynności. Odnośnie pkt 2 wniosku organ stwierdził, że w związku z tym, iż Zastępca Burmistrza P. R. jest osobą publiczną, która może podejmować władcze rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków obywateli lub majątku publicznego, wynagrodzenie P. R. dostępne jest w oświadczeniu majątkowym na stronie internetowej BIP, w zakładce oświadczenia majątkowe, podając jednocześnie adres internetowy tej strony. Odnośnie pytania 3 wniosku, organ wskazał, że Pan R. zatrudniony jest w pełnym wymiarze czasu pracy oraz pracuje w podstawowym systemie czasu pracy. Odnośnie zaś pkt 4 wniosku organ wskazał, że czas pracy wynika z regulaminu organizacyjnego pracy i kodeksu pracy.

Odwołanie od tej decyzji M. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. M. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza L., uzupełnioną następnie pismem z dnia 25 września 2015 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 11 grudnia 2014 r., w tym wskazała, jakie rozstrzygnięcia w sprawie zapadły. Podniosła, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz L. wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w części pkt. 2 jej wniosku dotyczącej wynagrodzenia P. R. - Pełnomocnika Burmistrza ds. Informacji Niejawnych. W pozostałej części udzielił informacji niepełnej, wymijającej oraz wprowadzającej w błąd. Zaznaczyła, że pismem z dnia 24 marca 2015 r. wezwała Burmistrza L. do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia informacji zgodnie z treścią wniosku. Na wezwanie to organ I instancji, pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. odpowiedział odmownie, zarzucając niejasne sfomułowanie pytań i obarczanie go "konsekwencjami niezrozumienia intencji wnioskodawcy co do zakresu i treści żądanych informacji".

Zdaniem skarżącej w przypadku, gdy organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie. Skarżąca uważa, że co do odpowiedzi na 1 pytanie wniosku z dnia 11 grudnia 2014 r., organ I instancji udzielił odpowiedzi wymijającej i nieadekwatnej do treści pytania. Z informacji, że kwestie korzystania ze stron internetowych nie są doprecyzowane w zakresach czynności, można jedynie wysnuć wniosek, że Burmistrz L. nie wie, czy bezpośredni podwładni mogą dokonywać wpisów na forach internetowych, bo takiej informacji nie znalazł w zakresach zadań. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu Miejskiego w L., Zastępca Burmistrza P. R. oraz Pełnomocnik ds. Ochrony Informacji Niejawnych P. R. podlegają bezpośrednio Burmistrzowi L. Skoro Burmistrz L. wykonuje wobec ww. pracowników czynności z zakresu prawa pracy, to uprawnionym jest przyjęcie, iż wszelkie informacje odnoszące się do ich działań są mu znane. Jeżeli jest inaczej, to organ powinien tę okoliczność w sposób przekonujący wykazać.

W odniesieniu do pytania 2 wniosku z dnia 11 grudnia 2014 r. skarżąca uważa, że organ I instancji również nie udzielił na nie odpowiedzi zgodnie z zakresem pytania. Podał jedynie link do oświadczenia majątkowego P. R. za rok 2013, zamieszczonego na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, które nie uwzględnia odpowiedzi na pytanie o części składowe wynagrodzenia, w tym nie wskazał, jak to wynagrodzenie kształtowało się w poszczególnych miesiącach 2013 r. W odpowiedzi Burmistrza L. brak jest jakiejkolwiek odniesienia do wynagrodzenia wiceburmistrza R. za rok 2014 (stan BIP na dzień 20 kwietnia 2015 r.), nie jest to prawidłowe rozpoznanie wniosku.

Skarżąca zakwestionowała również sposób odpowiedzi Burmistrza L. na pytanie 4 bowiem organ wskazał ogólnie na kodeks pracy i "regulamin organizacyjny pracy" - dokument, który nie istnieje, a przynajmniej nie został udostępniony na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w L. i brak jakiejkolwiek wzmianki o jego przyjęciu w innych dokumentach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz L. wniósł o jej oddalenie. Jako niezrozumiały określił organ zarzut nieudzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt. 1, 3 i 4. Burmistrz wskazał, że udzielił wyczerpujących informacji. Nie zachodzi zatem konieczność dalszego uzupełniania informacji w tym zakresie. Podkreślił, że nie może ponosić konsekwencji tego, że odpowiedź nie satysfakcjonuje skarżącej. Odnosząc się do punktu 2 wniosku Burmistrz wskazał, że informacja publiczna żądana przez skarżącą została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej wskutek opublikowania oświadczenia majątkowego zastępcy Burmistrza. Z tych względów Burmistrz powołanym wyżej pismem udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, w której podał, że "wynagrodzenie pana P. R. dostępne jest w oświadczeniu majątkowym umieszczonym w Biuletynie Informacji". Wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny, jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. W przeciwnym wypadku, uwzględnienie wniosku zainteresowanej osoby byłoby zupełnie niepotrzebnym - wobec powszechnego dostępu do Internetu - powielaniem informacji pozostającej już w publicznym obiegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna.

W uzasadnieniu Sąd ten podał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.), przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialnotechnicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Sąd I instancji podał, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publicznego. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Zgodnie z ustawą załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić w jeden z następujących sposobów: 1) udzielenie informacji publicznej, 2) udzielenie w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, w sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2 ustawy), 3) odmowę udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), 4) odmowę udostępniania informacji publicznej - przetworzonej, ze względu na nie wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy).

Sąd I instancji podał, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r. powinien być rozpoznany na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła, jest zobowiązany do udzielenia formacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że odpowiedź na pytanie z punktu 1 wniosku została udzielona skarżącej pismem z dnia 11 marca 2015 r. r., w którym wskazano, że kwestie korzystania ze stron internetowych nie są doprecyzowane w zakresach czynności. Jeśli zaś chodzi o odpowiedź na pytanie 3 wniosku skarżącej, to organ również udzielił odpowiedzi i wskazał, że P. R. zatrudniony jest w pełnym wymiarze czasu pracy oraz pracuje w podstawowym systemie czasu pracy. Odnośnie zaś punktu 4 wniosku organ wskazał, że czas pracy wynika z regulaminu organizacyjnego pracy i kodeksu pracy.

Jeśli zaś chodzi o odpowiedź na pytanie 2 wniosku, to stwierdzić należy, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie części tego pytania. Odnośnie bowiem wynagrodzenia P. R. organ wydał decyzję z dnia 11 marca 2015 r., odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie jego wynagrodzenia, z rozbiciem na elementy składowe, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd I instancji podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego organ nie był w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na te pytania. Z tych względów skarga została w tej części, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalona.

Jeśli zaś chodzi o odpowiedź na pytanie 2 wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r. w zakresie w jakim pytanie to dotyczyło elementów składowych wynagrodzenie P. R. i jak się ono kształtowało w poszczególnych miesiącach 2013 i 2014 roku za każdy miesiąc 2013 i 2014 roku z rozbiciem na elementy składowe, to organ stwierdził, że w związku z tym, iż Zastępca Burmistrza P. R. jest osobą publiczną, która może podejmować władcze rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków obywateli lub majątku publicznego, wynagrodzenie P. R. dostępne jest w oświadczeniu majątkowym, na stronie internetowej BIP, w zakładce oświadczenia majątkowe, podając jednocześnie adres internetowy tej strony. Tak sformułowana przez organ odpowiedź oznacza, że udzielił on niepełnej odpowiedzi, bowiem w oświadczeniu majątkowym nie ma odpowiedzi na tak zadane pytanie. W pytaniu tym skarżąca żądała odpowiedzi na pytanie, jakie są elementy składowe wynagrodzenie P. R. i jak ono kształtowało się w poszczególnych miesiącach 2013 i 2014 roku, z rozbiciem na elementy składowe. Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o tak rozumiane wynagrodzenie, żadna informacja nie została udzielona, organ nie odmówił także jej udostępnienia.

Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie daje zatem zdaniem Sądu I instancji podstaw do ustalenia, że organ właściwy w tej sprawie na podstawie art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy udostępnił skarżącej informację publiczną w zakresie będącym przedmiotem części pytania 2 wniosku. Nie zajął także w przewidzianej prawem formie stanowiska w przedmiocie odmowy jej udostępnienia.

W ocenie Sądu I instancji, w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Burmistrz L. pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku M. W. na podstawie art. 149 p.p.s.a. Z tych względów w tej części, na podstawie art.149 § 1 p.p.s.a., skarga została uwzględniona i organ zobowiązany został do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r.

Sąd uznał, że niezałatwienie w niewielkiej części pisma skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r., biorąc pod uwagę niektóre jego nieprecyzyjne sformułowania, nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Burmistrz L. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż informacja żądana przez skarżącą w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P.

R. i elementów składowych jego wynagrodzenia, jest informacją przetworzoną i jej uzyskanie wymaga wskazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji przetworzonej,

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. W. z dnia 11 grudnia 2014 r. w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P. R., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy organ częściowo rozpatrzył wniosek skarżącej w zakresie pkt 2 wniosku, udzielając skarżącej informacji o wysokości wynagrodzenia P. R.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie organu informacja żądana przez skarżącą w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P. R. i elementów składowych jego wynagrodzenia, jest informacją przetworzoną i jej uzyskanie wymaga wskazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji przetworzonej. Organ wielokrotnie zwracał się do skarżącej z prośbą o wykazanie szczególnego interesu publicznego, w celu uzyskania informacji przetworzonej, czego skarżąca nie wykazała.

Nadto organ podkreślił, że wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2016 r. M. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), dalej u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż informacja żądana przez skarżącą w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P. R. i elementów składowych jego wynagrodzenia, jest informacją przetworzoną i jej uzyskanie wymaga wskazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji przetworzonej, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. W. z dnia 11 grudnia 2014 r. w zakresie pkt 2 wniosku dotyczącego P. R., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy organ częściowo rozpatrzył wniosek skarżącej w zakresie pkt 2 wniosku, udzielając skarżącej informacji o wysokości wynagrodzenia P. R..

W omawianej sprawie skarżąca domagała się w punkcie 2 wniosku z dnia 11 grudnia 2014 r. skierowanym do Burmistrza L. udzielenia informacji publicznej drogą elektroniczną, w otwartym formacie, umożliwiającym kopiowanie na podany adres mailowy poprzez wskazanie, odnośnie P. R.: z jakich elementów składa się jego wynagrodzenie i jak ono kształtowało się w poszczególnych miesiącach 2013 i 2014 roku, prosiła o podanie wysokości wynagrodzenia za każdy miesiąc 2013 i 2014 roku z rozbiciem na elementy składowe.

Z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w odpowiedzi na powyższe pytanie Burmistrz L. pismem z dnia 11 marca 2015 r. podał, że wynagrodzenie P. R. dostępne jest w oświadczeniu majątkowym, na stronie internetowej BIP, w zakładce oświadczenia majątkowe, podając jednocześnie adres internetowy tej strony. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że tak sformułowana przez organ odpowiedź oznacza, że udzielił on niepełnej odpowiedzi, bowiem w oświadczeniu majątkowym nie ma odpowiedzi na tak zadane pytanie. W ww. pytaniu skarżąca żądała odpowiedzi na pytanie, jakie są elementy składowe wynagrodzenie P. R. i jak ono kształtowało się w poszczególnych miesiącach 2013 i 2014 roku, z rozbiciem na elementy składowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ulega w świetle powyższego wątpliwości, że jeśli chodzi o tak rozumiane wynagrodzenie, to żądana informacja nie została skarżącej udzielona. Organ nie odmówił także jej udostępnienia. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie daje podstaw do ustalenia, że organ udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną w zakresie będącym przedmiotem części pytania 2 wniosku. Nie zajął także w przewidzianej prawem formie stanowiska w przedmiocie odmowy jej udostępnienia.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że w dacie orzekania przez ten Sąd Burmistrz L. pozostawał w bezczynności. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie ocenił, czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jeżeli organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, winien był wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie może skarżący kasacyjnie, na etapie postępowania kasacyjnego w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego podnosić, że Sąd I instancji pominął, że żądana w ww. zakresie informacja jest informacją przetworzoną, w związku z czym jej uzyskanie wymaga wskazania przez skarżącą szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej.

Wskazać należy, że drogą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Tej treści zarzutu w skardze kasacyjnej zabrakło.

Skarżący kasacyjnie wprawdzie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach tego zarzutu podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie przez Sąd I instancji jak w punkcie 1 wyroku, podczas gdy organ częściowo rozpatrzył wniosek skarżącej w zakresie pkt 2 wniosku, udzielając skarżącej informacji o wysokości wynagrodzenia P. R. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie zarzucił niedostatecznego czy błędnego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dotyczącym oceny charakteru informacji żądanej w pkt. 2 wniosku z dnia 11 grudnia 2014 r. w części dotyczącej P. R. Kwestia ta zatem będzie wymagała oceny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ.

Za niezasadny także uznać narażało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ częściowo rozpatrzył wniosek skarżącej w zakresie pkt 2 wniosku, udzielając skarżącej informacji o wysokości wynagrodzenia P. R. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, częściowe rozpatrzenie wniosku o dostęp do informacji publicznej nie daje podstaw do przyjęcia braku bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w odpowiedzi na pytanie dotyczące wynagrodzenie P. R. Burmistrz L. pismem z dnia 11 marca 2015 r. podał, że wynagrodzenie P. R. dostępne jest w oświadczeniu majątkowym, na stronie internetowej BIP, w zakładce oświadczenia majątkowe, podając jednocześnie adres internetowy tej strony. Tymczasem w oświadczeniu majątkowym nie ma odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 2 wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r. w części dotyczącej P. R. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że tak sformułowana przez organ odpowiedź oznacza, że udzielił on niepełnej odpowiedzi skoro w oświadczeniu majątkowym nie ma odpowiedzi na zadane pytanie.

Zobowiązanie w tej sytuacji organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2014 r. w zakresie punktu 2 wniosku dotyczącego P. R. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie narusza zatem także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.