VII SA/Wa 464/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-13	
Data wpływu	2023-02-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503;  art. 1 ust 2 pkt 7, art 6 ust 2 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 maja 2018 r. nr LXVI-1799/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej załącznik graficzny nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem H14.1 MN/U w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. L.w W.; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
1. M.G. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 23 stycznia 2023 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej: "organ", "Rada") z [...]maja 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...]część I-[...] (dalej: "MPZP", "uchwała", "plan").

Ww. uchwałę zaskarżył w części obejmującej:

1) § 3 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 4 pkt 1, § 11 ust. 5 oraz § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i uchwały - w odniesieniu do działki o nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...]w [...];

2) graficzne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały) na następujących działkach położonych przy ul. [...]w [...]: na działce nr ewid. [...], obr. [...]oraz na działce nr ewid. [...], obr. [...] na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającym wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], obr. [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie zasad jego sporządzania, tj.: naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. ; dalej: "k.c.") i art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b.") w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja"), poprzez ustalenie w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy, której przebieg uniemożliwia zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem ustalonym w tym samym MPZP, co w rozważanym przypadku nie znajduje żadnego uzasadnienia, a w konsekwencji stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy (miasta), albowiem polega na nadmiernym oraz nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniósł (s. 3 skargi) o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj.:

1) wydruku treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]w [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych - na okoliczność posiadania przez skarżącego prawa własności nieruchomości;

2) wydruków (map) ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl - na okoliczność położenia nieruchomości, jej cech geometrycznych oraz uzbrojenia;

3) "Opinii urbanistycznej w zakresie błędnego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...], na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...]część I - [...] (...)", sporządzonej 10 października 2022 r., przez arch. P.S. na okoliczność wadliwego wyznaczenia w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że jest właścicielem działki o nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższa nieruchomość objęta jest zakresem obowiązywania kwestionowanej uchwały. Jego działka położona jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem "H14.1 MN/U" ("tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług"). Na powyższym terenie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 11 ust. 5 MPZP), której przebieg został uwidoczniony na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy została poprowadzona w sposób, który uniemożliwia zabudowę nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, w istocie pozbawiając nieruchomość charakteru działki budowlanej. Uchwała ukształtowała jego sytuację prawną, albowiem ograniczyła zakres uprawnień właścicielskich przysługujących mu do nieruchomości. Kwestionowany akt prawa miejscowego w sposób bezpośredni narusza więc jego interes prawny. Źródła legitymacji do kwestionowania MPZP należy upatrywać w art. 140 k.c., art. 4 p.b., oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego, jakkolwiek prawo własności nie jest prawem absolutnym, to jednak ograniczenia mogą być ustanawiane wyjątkowo, wyłącznie w przypadkach i na zasadach ustanowionych w Konstytucji. Jednym z podstawowych warunków, od których ustawa zasadnicza uzależnia dopuszczalność prawodawczej ingerencji w zakres prawa własności jest to, aby ingerencja ta była konieczna (niezbędna) oraz przydatna dla osiągnięcia zamierzonych celów, a więc aby odpowiadała "zasadzie proporcjonalności". Ponadto owa ingerencja powinna być proporcjonalna w sensie ścisłym, co oznacza, że powinna być zachowana odpowiednia proporcja między ciężarem nakładanym na jednostkę a wartością wyznaczonego celu . Regulacje prawne ustanowione z przekroczeniem powyższych wymogów, a więc skutkujące nadmiernym ograniczeniem prawa własności, powinny być traktowane jako naruszające porządek prawny i jako takie z niego eliminowane.

Przedmiotowa nieruchomość położna jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem "H14.1 MN/U". Zgodnie z § 18 ust. 21 pkt 1 MPZP powyższy teren został przeznaczony na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług". Na powyższym terenie nie ustanowiono zakazu zabudowy - dopuszczalna jest na nim budowa nowych obiektów budowlanych, w tym budynków, przy zachowaniu wymogów określonych w § 18 ust. 21 MPZP. Nieruchomość bezpośrednio przylega do drogi publicznej (ul. [...]) oraz ma dostęp do niezbędnych sieci uzbrojenia terenu. Również jej cechy geometryczne sprawiają, że pomimo stosunkowo niewielkiej powierzchni, nieruchomość mogłaby zostać zabudowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w MPZP. Zatem posiada cechy działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Stosownie do § 11 ust. 5 MPZP, wyznacza się linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami § 5 ust. 4. W odniesieniu do nieruchomości, MPZP ustanowił nieprzekraczalną linię zabudowy, której przebieg został uwidoczniony na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do MPZP, co obrazuje grafika (dz. nr ewid. [...]zaznaczona kolorem czerwonym).

Skarżący zwrócił uwagę, że na obszarze obowiązywania MPZP nieprzekraczalne linie zabudowy zostały poprowadzone w zasadzie równolegle do linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi, jak również do granicy planu. Nieliczne punktowe załamania nieprzekraczalnej linii zabudowy pojawiają się tam, gdzie jest to uzasadnione rozwiązaniami komunikacyjnymi (np. przeznaczeniem terenu pod drogi dojazdowe, czy "wloty komunikacji kołowej"). Równolegle do linii rozgraniczających wyznaczono również nieprzekraczalne linie zabudowy na analizowanych terenach ("H14.1 MN/U", "H14.2 U") - od strony wschodniej, zachodniej oraz południowej. Z kolei od strony północnej, tj. wzdłuż ul. [...], nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono:

a) na terenie "H14.1 MN/U" - w odległości 5,4 m od linii rozgraniczającej z pasem ul. [...], będącej jednocześnie linią granicy planu, z niewielkim odchyleniem w zachodniej części tego terenu, gdzie poprowadzono ją wzdłuż północnej ściany istniejącego budynku, oraz ze znacznym punktowym uskokiem w kierunku południowym na wysokości nieruchomości;

b) na terenie "H14.2 U" - w odległości 8,5 m od linii rozgraniczającej z pasem ul. [...], będącej jednocześnie linią granicy planu, ze znacznym punktowym uskokiem w kierunku południowym na wysokości nieruchomości.

Ustalenia części tekstowej MPZP przewidują możliwość zabudowy nieruchomości, określając przy tym szczegółowe warunki jej zagospodarowania, w tym dopuszczalne parametry zabudowy kubaturowej, zasady obsługi komunikacyjnej oraz warunki zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną (media). Tymczasem, wskazany na rysunku MPZP przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ul. [...]na terenach "H14.1 MN/U" oraz "H14.2 U" - tj. "punktowy uskok" (załamanie) na wysokości nieruchomości - powoduje, że działka skarżącego w istocie została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek zabudowy zgodnej z przeznaczeniem ustalonym w MPZP. Wskazana linia została wyznaczona w taki sposób, że praktycznie cała nieruchomość znalazła się poza polem możliwym do zabudowy.

W ocenie skarżącego, ustalenia MPZP jawią się jako wewnętrznie sprzeczne. Tekst planu jednoznacznie dopuszcza zabudowę nieruchomości, podczas gdy rysunek planu całkowicie pozbawia ją tej możliwości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący dodał, że to tekst planu zawierający normy prawne ma znaczenie nadrzędne nad rysunkiem planu, który jest jedynie ilustracją graficzną tekstu i nie może być z nim sprzeczny. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób uwidoczniony na rysunku planu jest nie tylko sprzeczne z ustaleniami tekstu Uchwały, ale stanowi również przejaw nadmiernego oraz niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób, określony wyżej. Brak również jakichkolwiek powodów, dla których należałoby wyłączyć z zabudowy jego nieruchomość (działkę budowlaną). Za takimi rozwiązaniami nie przemawia zwłaszcza żadna z wartości wymienionych w art. 2 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Nie budzi wątpliwości skarżącego, że MPZP mogą ograniczać prawo własności nieruchomości. Wynika to wyraźnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który wprost stanowi, że ustalenia MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Punktowe załamanie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, uniemożliwiające zabudowę nieruchomości, nie jest uzasadnione zwłaszcza istniejącym stanem zagospodarowania terenu (np. układem komunikacyjnym, przebiegiem uzbrojenia technicznego, czy też istniejącą zabudową), bądź jego planowanym przeznaczeniem. Nieruchomość jest przeznaczona w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową. Kwestionowane ustalenia MPZP są nieuzasadnione (niecelowe), a zatem nadmiernie ograniczające prawo własności nieruchomości (nieproporcjonalne). Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu, w odniesieniu do nieruchomości, nie wydaje się być efektem świadomego i zamierzonego działania lokalnego prawodawcy, lecz prawdopodobnie wynika z błędu spowodowanego kilkukrotną zmianą rysunku planu w trakcie sporządzania jego projektu. Szczegółowy opis tego zagadnienia został przedstawiony w "Opinii urbanistycznej (...)" stanowiącej załącznik nr 5 do niniejszej skargi. Na początkowych etapach sporządzania projektu MPZP przewidywano w nim dość znaczne odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...], co w założeniu miało umożliwić zrealizowanie szpaleru drzew wzdłuż tej ulicy, jak również miejscowe poszerzenie jej linii rozgraniczających w sąsiedztwie skrzyżowania z ul. [...]. Na dalszych etapach sporządzania projektu planu zrezygnowano ostatecznie zarówno z wprowadzania szpaleru drzew w tym miejscu (w tym na przedmiotowej nieruchomości), jak też z poszerzenia ul. [...]. Pomimo rezygnacji z powyższych rozwiązań proponowanych wstępnie przeoczono konieczność dostosowania projektowanej linii zabudowy wzdłuż ul. [...]do aktualnych założeń. Ostatecznie doprowadziło to do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób krzywdzący dla skarżącego, bez jakichkolwiek powodów.

Skarżący ponownie podkreślił, że ustalenia MPZP w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości zostały ustanowione z istotnym naruszeniem zasad sporządzania MPZP. Został pozbawiony prawa do zabudowy swojej nieruchomości (art. 4 p.b., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czym istotnie ograniczono przysługujące mu prawo własności (art. 140 k.c.), którego poszanowanie jest obowiązkiem organów planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), co nastąpiło bez jakiegokolwiek uzasadnienia ważnym interesem publicznym, a więc z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Kwestionowane ustalenia MPZP, dotyczące wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do nieruchomości - nie spełniają żadnego z kryteriów, które pozwalałyby uznać działanie organu planistycznego za proporcjonalne. Powyższe ustalenia nie są ani konieczne (dla osiągnięcia zamierzonego celu), ani przydatne (w osiągnięciu zamierzonego celu), ani również proporcjonalne w sensie ścisłym (brak odpowiedniej proporcji pomiędzy wprowadzaną dolegliwością a założonym celem). W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Przekroczono władztwo planistyczne przez lokalnego prawodawcę, poprzez nieproporcjonalne (nadmierne) ograniczenie prawa własności nieruchomości, polegające na wyłączeniu możliwości jej zabudowy. Kwestionowany akt prawa miejscowego powinien zostać wzruszony przynajmniej w zakresie ustaleń dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do omawianej nieruchomości.

2. Rada Miasta [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 24 lutego 2023 r., wniosła o oddalenie (jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw) skargi na kwestionowaną uchwałę z [...]maja 2018 r. nr [...]. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz nieprzeprowadzanie dowodu uzupełniającego z wniosku skarżącego w postaci opinii urbanistycznej z 10 października 2022 r., sporządzonej przez arch P.S., albowiem w okresie sporządzania projektu MPZP obszarów [...]i [...]część I - [...]był pracownikiem firmy [...]Sp. z o.o., opracowującej ten projekt na podstawie umowy nr [...] z [...] maja 2009 r., natomiast w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały pełnił funkcję Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...].

W uzasadnieniu Rada podniosła, że dz. ewid. nr [...], obręb [...] stanowiąca własność skarżącego o powierzchni 110 m² posiada kształt trapezu, front o szerokości 10 m i głębokość zmienną od około 8 m do około 14 m, oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako użytek: Bi - inne tereny budowlane (na etapie sporządzania planu miejscowego jako użytek Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane). Procedurę planistyczną sporządzania planu miejscowego obszarów [...]i [...]zainicjowała uchwała nr [...] Rady z [...]listopada 2008 r., zmieniona uchwałą nr [...]Rady z [...]maja 2016 r., o podziale obszaru objętego planem na dwie mniejsze części: część I - [...]oraz część II - [...]. Wnioski do planu miejscowego zbierane były do 29 lipca 2009 r., wpłynęło 6 wniosków, przy czym żaden nie dotyczył działki ewid. numer [...], obręb [...]. Sporządzony projekt planu miejscowego został w 2011 r., poddany wymaganym opiniom oraz uzgodnieniom, a od 16 września do 16 października 2013 r., podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu, przy czym 4 października 2013 r., odbyła się dyskusja publiczna nad nim.

Działka ewid. nr [...]w projekcie planu miejscowego przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi - symbol H14.1 MN/U. Główne warunki zabudowy określone w projekcie planu miejscowego: maksymalna powierzchnia zabudowy 40%; maksymalna wysokość zabudowy 12 m; minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40%; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,8. Zaprojektowana linia zabudowy przebiegała poza działką ewid. nr [...]z obrębu [...]. W czasie wyłożenia projektu planu miejscowego nie zostały złożone uwagi odnośnie do przebiegu linii zabudowy omijającego działkę ewid. nr [...]z obrębu [...], i to ani przez ówczesną jej właścicielkę, ani inną osobę, a kwestia ta nie została poruszona podczas dyskusji publicznej.

Rada wyjaśniła, że 10 maja 2018 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia MPZP obszarów [...]i [...]część I - [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]maja 2018 r., poz. [...]). W planie miejscowym linia zabudowy od strony ul. [...]wyznaczona została w odległości około 8,5 m od linii rozgraniczających ul. [...], jedynie na działkach zabudowanych, tj. działce ewid. nr [...]- linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z istniejącym stanem, tj. w odległości około 5,4 m od linii rozgraniczającej drogi. Poprowadzenie linii zabudowy w odległości 8,5 m od ulicy ograniczałoby teren dz. ewid. nr [...]do klina terenu w kształcie trójkąta o głębokości maksymalnie około 6 m mieszczącego się pomiędzy linią zabudowy, a granicą tej działki. Wobec tego, że plan miejscowy nie dopuścił lokalizacji zabudowy usługowej w granicy działki, to mając na względzie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "r.w.t.") i odsunięciu zabudowy o minimum 3 m od granicy działki, na działce ewid. nr [...]- nie pozostawał teren spełniający warunki sytuowania budynku. Zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, jeżeli z § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (ust. 2).

W ocenie Rady, z punktu widzenia urbanistycznego dz. ewid. nr 17 nie stanowiła samodzielnej działki budowlanej. Aby nie tworzyć fikcji urbanistycznej, a także uwzględnić stan własności terenu (dz. ewid. nr [...]i nr [...]należała do tego samego właściciela) - zdecydowano o poprowadzeniu linii zabudowy przy zachodniej granicy działki. W ten sposób dz. ewid. nr [...] (jako niesamodzielna) mogła zostać przyłączona do działki sąsiedniej i stanowić część działki budowlanej. Ograniczenie linii zabudowy od strony zachodniej terenu H14.1MN/U służyło jednocześnie odsunięciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od terenu usługowego.

Rada podkreśliła, że 9 października 2017 r., została wydana decyzja nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na dz. ewid. nr [...]i [...]z obrębu [...]. Działka ewid. nr [...]nie stanowiła działki budowlanej z uwagi na parametry oraz brak możliwości obsługi komunikacyjnej z ul. [...], co wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z 14 lipca 2017 r., przywołanego w treści decyzji o warunkach zabudowy (str. 4), w którym zarządca drogi nie wyraził zgody na obsługę komunikacyjną od ul. [...]drogi klasy zbiorczej. W powołanej decyzji określono maksymalną powierzchnię zabudowy na poziomie 20%, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 40%, wysokość budynku maksymalnie do 10 m, a linię zabudowy określono w odległości 6 m od strony ul. [...]i 10 m od strony ul. [...]. Parametry zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy były mniejsze niż w projekcie planu miejscowego. Różnica pomiędzy projektem planu miejscowego, a wydaną decyzją polegała na przebiegu linii zabudowy, wymaganej ilości miejsc parkingowych, obsłudze w sieci infrastruktury technicznej. Z uwagi na zaawansowaną procedurę sporządzania planu miejscowego (etap po wyłożeniu do publicznego wglądu, po rozpatrzeniu uwag) brak było podstaw prawnych do wnoszenia zmian do projektu planu miejscowego i uwzględniania wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie postanowienia decyzji z [...] października 2017 r., nr [...]o warunkach zabudowy nie zostały ujęte w planie miejscowym.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznała zawarty w skardze zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy w postaci naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w związku z art. 140 k.c. i art. 4 p.b., w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Podniosła, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu MPZP wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać m.in. określenie linii zabudowy.

Rada stwierdziła, że działała w granicach uprawnień przysługujących gminie, a określone na terenie obejmującym nieruchomość skarżącego linie zabudowy są odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymienionych w pkt 1 wymagań ładu przestrzennego, w szczególności urbanistyki i architektury. Poprowadzenie linii zabudowy w odległości 8,5 m od ulicy ograniczałoby teren nieruchomości skarżącego do klina terenu w kształcie trójkąta o głębokości maksymalnie około 6 m, mieszczącego się pomiędzy linią zabudowy a granicą tej działki i stworzyłoby fikcję urbanistyczną, wobec niespełnienia warunków sytuowania budynku. Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej wymaga często rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, co wprost wynika z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

3. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie procesowym z 7 września 2023 r., ustosunkował się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał wszystkie zarzuty, argumentację przedstawioną jako ich uzasadnienie oraz wszelkie wnioski, w tym wnioski dowodowe, zawarte w jego skardze.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem uchwalenia MPZP niewątpliwie była działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Nieruchomość bezpośrednio przylega do drogi publicznej (ul. [...]) oraz ma dostęp do niezbędnych sieci uzbrojenia terenu. Również jej cechy geometryczne sprawiają, że pomimo stosunkowo niewielkiej powierzchni, nieruchomość mogła zostać zabudowana zgodnie z przepisami prawa. O budowlanym jej charakterze świadczy również to, że przed uchwaleniem MPZP ustalono warunki jej zabudowy, na co zresztą zwrócił uwagę sam organ (decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z [...] października 2017 r., nr [...], ustalająca warunki i szczegółowej zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działkach nr ewid. [...]i [...], obr. [...]).

W ocenie skarżącego, gdyby nie kwestionowane ustalenia MPZP, dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej zabudowy, również aktualnie nieruchomość mogłaby zostać zabudowa zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie. Przeszkodą dla takiej zabudowy z całą pewnością nie byłyby przepisy r.w.t. a w szczególności wskazywany przez Radę § 12 ust. 2 r.w.t. Jakkolwiek zgodzić należy się z Radą, że "plan miejscowy nie dopuścił lokalizacji zabudowy usługowej w granicy działki", to jednak MPZP dopuszcza na nieruchomości nie tylko zabudowę usługową, lecz również zabudowę mieszkalną jednorodzinną, która w pewnych sytuacjach jest dopuszczalna nawet bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Dotyczy to m.in. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej (§ 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia), a więc sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozważanym przypadku (nieruchomość ma szerokość mniejszą niż 16 m). Również w aktualnym stanie prawnym nieruchomość mogłaby być zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyby tylko nie uniemożliwiał jej tego przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalony w MPZP.

Skarżący ponownie podkreślił, że ustalenia MPZP dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawiły go możliwości zabudowy nieruchomości, zaś samą nieruchomość pozbawiły charakteru działki budowlanej. Za nietrafną uznał argumentację organu, jakoby poprowadzenie linii zabudowy w odległości 8,5 m od ulicy ograniczałoby teren działki ewid. nr [...]do klina terenu w kształcie trójkąta o głębokości maksymalnie ok. 6 m, mieszczącego się pomiędzy linią zabudowy a granicą. W ocenie skarżącego, Rada zdaje się opierać powyższe twierdzenie na nieuprawnionym, a przynajmniej przedwczesnym założeniu, że jedyną możliwą alternatywną dla kwestionowanego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy było ustalenie tego przebiegu w odległości 8,5 m od ul. [...]. Organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, które uprawniałyby do przyjmowania takiego założenia. Tymczasem w rozważanym przypadku występują okoliczności, które uzasadniały ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w inny sposób.

Skarżący wskazał przykładowo, że: (i) przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ewid. [...] (w tym także w jej niezabudowanej części), która to działka bezpośrednio graniczy z nieruchomością od strony zachodniej, został ustalony w MPZP w odległości 5,4 m od ul. [...]; (ii) w dacie uchwalenia MPZP powyższa działka nr ewid. [...]oraz nieruchomość stanowiły jedną nieruchomość gruntową (KW nr [...]); (iii) ww. decyzja o warunkach zabudowy z [...] października 2017 r., wydana po przeprowadzeniu stosownej analizy urbanistycznej, ustaliła na nieruchomości nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od ul. [...].

Za błędne uznał podejście Rady, która wskazała, że poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób określony w MPZP miało na celu uniknięcie pewnej "fikcji urbanistycznej", albowiem zdaniem organu, nieruchomość nie była działką budowlaną. MPZP są prawem powszechnie obowiązującym. Tego rodzaju akty prawa miejscowego (zwłaszcza mając na uwadze długotrwały proces ich opracowywania oraz przedmiot regulacji), z założenia są ustanawiane na dłuższy okres czasu, często obowiązują w niezmienionym kształcie przez wiele lat. Nieruchomości, które w dacie uchwalania miejscowego planu nie były działkami budowlanymi - czy to z uwagi na ich cechy geometryczne, czy to przez wzgląd na brak dostępu do drogi publicznej lub sieci uzbrojenia terenu - mogą stać się nimi w przyszłości (np. wskutek zmian granic ewidencyjnych). Tymczasem ustalenia planu miejscowego, także w zakresie przebiegu linii zabudowy, będą zachowywały swoją moc niezależnie od faktycznych zmian w szeroko rozumianej przestrzeni. Oznacza to, że raz ustalona linia zabudowy może wykluczyć możliwość inwestowania również na tych nieruchomościach, które z czasem uzyskają wszelkie cechy niezbędne do ich prawidłowego zagospodarowania. Jakkolwiek podejście Rady mogłoby być uzasadnione przy ustanawianiu norm o charakterze doraźnym, to jednak z całą pewnością nie sposób go zaakceptować przy ustanawianiu prawa powszechnie obowiązującego, jakim są MPZP.

Skarżący nie podzielił również stanowiska, jakoby "(...) z uwagi na zaawansowaną procedurę sporządzenia planu miejscowego (etap po wyłożeniu do publicznego wglądu, po rozpatrzeniu uwag) brak było podstaw prawnych do wnoszenia zmian do projektu planu miejscowego i uwzględniania wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie postanowienia decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...]o warunkach zabudowy nie zostały ujęte w planie miejscowym". Wyjaśnił, że dostrzega oraz rozumie "techniczne" trudności związane z wprowadzaniem ewentualnych zmian do projektu MPZP na końcowym etapie jego opracowywania, jednak tego rodzaju "niedogodności" nie mogą być postrzegane jako wystarczający powód dla uchwalenia prawa miejscowego, które ogranicza prawo własności nieruchomości.

Odnosząc się do wniosku Rady o nieprzeprowadzanie dowodu uzupełniającego z opinii urbanistycznej z 10 października 2022 r., sporządzonej przez arch. P.S. (...), skarżący stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Dodał, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie przeprowadzeniu dowodu z dokumentu prywatnego z tego tylko powodu, że jego autor był niegdyś połączony stosunkiem cywilnoprawnym, czy to z organem, czy to z podmiotem pracującym na rzecz organu.

4. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącego poparł skargę, podtrzymując wszystkie zarzuty, argumenty i wnioski w niej zawarte. Ustanowiony przez Radę profesjonalny pełnomocnik (wraz z pracownikiem Urzędu), w imieniu Rady wniósł o oddalenie skargi i zawartych w niej wniosków dowodowych, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że dz. ewid. nr [...]należąca do skarżącego nigdy nie była samodzielną działką budowlaną. Pracownik organu oświadczył, że takie przeprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do działki ewid. nr [...]miało zapobiec fikcji urbanistycznej i uniemożliwić zabudowę działki.

5. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił wnioski dowodowe skarżącego, zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest w części zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień zaskarżonego MPZP zarówno w części tekstowej jak i w części graficznej.

Zdaniem skarżącego, ustalenie w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy, której przebieg uniemożliwia zabudowę nieruchomości skarżącego w sposób zgodny z jej przeznaczeniem określonym w MPZP nie znajduje żadnego uzasadnienia i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Stanowi nadmierne oraz nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności.

Zdaniem organu, nieprzekraczalna linia zabudowy w załączniku graficznym do MPZP przebiega poza dz. nr [...], wyłącznie po to, aby nie tworzyć "fikcji urbanistycznej", gdyż z punktu widzenia urbanistycznego dz. nr [...]nie stanowiła samodzielnej działki budowlanej.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącemu, ale tylko w zakresie graficznego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1) na dz. nr ewid. [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Pozostałe zarzuty odnoszące się do innej działki (tj. nr ewid. [...]) oraz zarzuty skierowane do wskazanych postanowień MPZP w części tekstowej – były bezzasadne i Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na zaskarżone postanowienia MPZP.

Skarżący wskazał na następujące postanowienia MPZP (w części tekstowej) w odniesieniu do dz. nr 17, które były (jego zdaniem) niezgodne z prawem:

a) § 3 ust. 1 pkt 5 MPZP, zgodnie z którym: "Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu (...) 5) nieprzekraczalne linie zabudowy";

b) § 5 ust. 4 pkt 1 MPZP zgodnie z którym: "Określa się zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy: 1) nowe budynki należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, 3";

c) § 11 ust. 5 MPZP zgodnie z którym: "Wyznacza się linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami § 5 ust. 4";

d) § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i MPZP zgodnie z którym: "Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu H14.1 MN/U:(...) 2) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) i) linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu i § 5 ust. 4".

W skardze wskazano także na konieczność stwierdzenia nieważności MPZP w zakresie obejmującym:

a) graficzne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1) na dz. nr ewid. [...];

b) graficzne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1) na dz. nr ewid. [...]na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającym wzdłuż granicy z dz. nr ewid. [...].

3. Dodatkowo należy wskazać na istotne okoliczności faktyczne i prawne mające zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie Sądu:

- skarżący jest właścicielem dz. nr [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...] (potwierdza to KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...], XV Wydział Ksiąg Wieczystych);

- skarżący nie jest właścicielem i nie ma innego tytułu prawnego do dz. nr ewid. [...];

- dz. nr [...]położona jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem "H 14.1 MN/U" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług) – por. § 18 ust. 21 pkt 1 MPZP;

- dz. nr [...]ma powierzchnię 110 m2 i posiada kształt trapezu; front o szerokości 10 m i głębokość zmienną od około 8 m do około 14 m;

- na tym terenie tj. "H 14.1 MN/U" nie ustanowiono zakazu zabudowy; dopuszczalna jest budowa nowych obiektów budowlanych, w tym budynków, przy zachowaniu wymogów określonych w § 18 ust. 21 MPZP;

- na terenie "H 14.1 MN/U" wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, której przebieg został uwidoczniony na rysunku MPZP (por. załącznik nr 1 do MPZP):

- od strony północnej, tj. wzdłuż ul. [...], nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono: a) na terenie "H14.1 MN/U" - w odległości 5,4 m od linii rozgraniczającej z pasem ul. [...], będącej jednocześnie linią granicy planu, z niewielkim odchyleniem w zachodniej części tego terenu, gdzie poprowadzono ją wzdłuż północnej ściany istniejącego budynku, oraz ze znacznym punktowym uskokiem w kierunku południowym na wysokości nieruchomości; b) na terenie "H14.2 U" - w odległości 8,5 m od linii rozgraniczającej z pasem ul. [...], będącej jednocześnie linią granicy planu, ze znacznym punktowym uskokiem w kierunku południowym na wysokości nieruchomości;

- w odniesieniu do dz. nr [...]wskazano na rysunku MPZP przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż ul. [...]na terenach "H14.1 MN/U" oraz "H14.2 U" - tj. "punktowy uskok" (załamanie) na wysokości nieruchomości.

4. W ocenie Sądu, poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do dz. nr [...]poprzez "punktowy uskok" (załamanie) na wysokości nieruchomości powoduje, że działka skarżącego została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Taka sytuacja nie może być uznana za zgoda z prawem z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – jak już wyżej wykazano, dz. nr [...]położona jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem "H14.1 MN/U" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług). Na tym terenie nie ustanowiono żadnych zakazów zabudowy. Zatem dopuszczalna jest budowa nowych obiektów budowlanych, w tym budynków, przy zachowaniu wymogów określonych w § 18 ust. 21 MPZP. Skoro zatem działka nr [...]położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług a MPZP nie zawiera żadnych zakazów zabudowy na tym terenie, to poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy praktycznie poza działką nr [...]stanowiło "ukryty" zakaz zabudowy, nie przewidziany w MPZP. Zdaniem Sądu, takie działanie organu planistycznego jest niedopuszczalne.

Po drugie - wyjaśnienia wymaga kwestia samego pojęcia "linia zabudowy". Pojęcie to nie zostało w u.p.z.p. zdefiniowane. Przyjąć najogólniej można, że "linię zabudowy" wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni (choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni). Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1343/12). Wykreślając zatem "linie zabudowy" organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Tego uprawnienia organ planistyczny nie może przekazać innemu podmiotowi, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 748/17). Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w MPZP określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca – por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 81/21). Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący np. odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy "wzdłuż" granic danego obszaru, ale już nie "na terenie w środku" tego obszaru (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 447/18). Analogicznie należy zatem rozumieć poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy poza działką nr [...], tak jak miało to miejsce w analizowanej sprawie. Poprowadzenie zatem linii zabudowy "w środku" danego obszaru (który jest potencjalnie możliwy do zabudowy) lub z arbitralnym wyłączeniem danej konkretnej działki – należy uznać za niezgodne z prawem.

Po trzecie – w analizowanej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy została poprowadzona w sposób, który w istocie uniemożliwia zabudowę nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ w sposób nieuprawniony (arbitralnie) pozbawił nieruchomość charakteru działki budowlanej, twierdząc, że nie chciał w ten sposób tworzyć "fikcji urbanistycznej", a także chciał "uwzględnić stan własności terenu" (dz. nr [...]i nr [...]należała pierwotnie do tego samego właściciela)". Zdaniem Sądu, pojęcie "fikcji urbanistycznej" jest pojęciem potocznym i nie występuje w przepisach prawa. Organ planistyczny – tj. Rada Miasta [...]twierdząc, że dana działka "nie ma charakteru działki budowlanej" przekroczył swoje kompetencje. Żaden bowiem przepis prawa nie upoważnia organu jakim jest Rada Miasta [...]do arbitralnego stwierdzenia, czy dana działka jest czy też nie jest "działką budowlaną". To organy budowlane w odrębnym postępowaniu mogą o tych kwestiach decydować i wskazywać na charakter danej działki jako budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Rada Miasta nie może zatem "wyręczać" w tym zakresie innych, kompetentnych organów. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem, "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw do zawężania definicji "działki budowlanej" i odmawiania charakteru działki budowlanej takiej działce, na której możliwe jest zrealizowanie jedynie obiektów budowlanych o niewielkich rozmiarach (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 872/16). Tym bardziej jest to zasadne, gdyż w analizowanej sprawie dz. nr [...]była pierwotnie częścią innej działki i w odniesieniu do tych nieruchomości [...] października 2017 r. wydana została decyzja nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na dz. nr [...]i dz. nr [...]. W decyzji tej wskazano również na "linie zabudowy" (inne niż w MPZP). Zdaniem organu, z uwagi na zaawansowaną procedurę sporządzania MPZP "brak było podstaw prawnych do wnoszenia zmian do projektu MPZP i uwzględniania wydanych decyzji o warunkach zabudowy". W efekcie postanowienia decyzji z [...] października 2017 r. nr [...]o warunkach zabudowy nie zostały ujęte w MPZP.

Po czwarte - za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1132/14). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności skarżącego. W sytuacji, gdy na danym terenie oznaczonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług" nie przewidziano zakazów zabudowy - to poprowadzenie w załączniku graficznym nr 1 do MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy praktycznie poza dz. nr [...]stanowi niedopuszczalną ingerencje w prawo własności skarżącego. Wskazana linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, że praktycznie cała nieruchomość znalazła się poza polem możliwym do zabudowy. Jest to tym bardziej jaskrawe, gdyż tekst MPZP jednoznacznie dopuszczał zabudowę nieruchomości (w tym zaskarżone postanowienia MPZP), podczas gdy rysunek MPZP całkowicie pozbawia ją tej możliwości. Racje ma skarżący, że "punktowe" załamanie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, uniemożliwiające zabudowę nieruchomości, nie jest uzasadnione ani istniejącym stanem zagospodarowania terenu (np. układem komunikacyjnym, przebiegiem uzbrojenia technicznego, czy też istniejącą zabudową), bądź jego planowanym przeznaczeniem.

Reasumując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ustalenie w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonego MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy, której przebieg uniemożliwia zabudowę dz. nr [...]w sposób zgodny z jej przeznaczeniem ustalonym w MPZP nie znajduje żadnego uzasadnienia i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego.

Zasadne zatem okazały się zarzuty skarżącego wskazujące na niezgodność w zakresie wyznaczenia w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy z:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności); w orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która praktycznie uniemożliwia zainwestowanie działki budowlanej (de facto prowadząc również do braku możliwości ich zainwestowania), jest bardzo silną ingerencją w prawo własności i narusza interes prywatny - więc tym bardziej ingerencja taka musi mieć solidne podstawy i wyjaśnienie z punktu widzenia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/22);

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w MPZP, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich) w zw. z art. 140 k.c. (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą) i art. 4 p.b. (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przypomnieć trzeba, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić - między innymi - nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w MPZP uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych MPZP.

4. Sąd oddalił skargę skarżących "w pozostałym zakresie" z następujących powodów.

Po pierwsze – skarżący wskazał na konieczność stwierdzenia nieważności MPZP dodatkowo także w zakresie graficznego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały) na działce nr ewid. [...], obr. [...], na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającym wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], obr. [...]. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności w zakresie graficznego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu w odniesieniu do dz. nr [...]jest wystarczające do zgodnego z prawem (ponownego) wyznaczenia tej linii przez organ. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący nie jest właścicielem dz. nr [...]. Nie posiada w tym zakresie "interesu prawnego" do wskazywanie niezgodności z prawem linii zabudowy na dz. nr [...]. To, że obie działki sąsiadują ze sobą nie oznacza, że żądanie skarżącego odnosi się do linii zabudowy dz. nr [...]. Wskazany przez skarżącego problem wyznaczenia linii zabudowy odnosi się bowiem do dz. nr [...]a nie do dz. nr [...].

Po drugie – Sąd oddalił także skargę w części obejmującej wskazane w skardze postanowienia MPZP w tekście planu, tj. § 3 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 4 pkt 1, § 11 ust. 5 oraz § 18 ust. 21 pkt 2 lit. i MPZP. Zdaniem Sądu, wskazane postanowienia MPZP odnoszą się wyłącznie do konieczność dostosowania linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i same w sobie nie są sprzeczne z prawem. Ich treść jest "oczywista" i nie zawiera żadnych wątpliwości interpretacyjnych (co potwierdził również skarżący na rozprawie). Wręcz odwrotnie – są to postanowienia konieczne dla prawidłowego funkcjonowania MPZP. Oczywiście tekst MPZP zawierający normy prawne ma znaczenie nadrzędne nad rysunkiem planu, który jest jedynie ilustracją graficzną tekstu i nie może być z nim sprzeczny (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1795/15). Nie oznacza to jednak automatycznej sprzeczności postanowień tekstowych planu, gdyż są one właśnie "doprecyzowane" w załączniku graficznym MPZP (będącym przecież integralną częścią uchwały). Nie miało zatem żadnego sensu eliminowanie z postanowień MPZP tych zakwestionowanych regulacji, skoro w istocie głównym problemem w niniejszej sprawie był wyłącznie załącznik graficzny do MPZP a nie jego postanowienia w części tekstowej.

7. W ocenie Sądu, powyższe argumenty wskazują na to, iż w badanej sprawie doszło do ewidentnego przekroczenia władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia ustaleniami MPZP (tj. załącznika graficznego) prawa własności skarżących, co skutkować musi uwzględnieniem skargi.

Sąd w pkt I wyroku orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej załącznik graficzny nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem H14.1 MN/U w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...]. W punkcie II wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Z kolei o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).