Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami stwierdza bezskuteczność czynności Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, D, CE i DE w dokumencie prawa jazdy numer [...], kolumna nr 11.

W dniu 22 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AS (dalej: "skarżącego"). Jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał czynność Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ ") z dnia [...] listopada 2020 r. polegającą na wpisaniu termie ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, D, CE i DE w dokumencie prawa jazdy numer [...] w kolumnie nr 11.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Skarżący podniósł, że podjęcie zaskarżonej czynności było następstwem złożenia wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z uwagi na przedłużenie ważności świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zdaniem skarżącego, wpisanie terminu ważności posiadanych dotychczas przez skarżącego bezterminowo uprawnień do kierowania pojazdami jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami prawa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o uznanie przez Sąd, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, że w piśmie z dnia 4 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się o wymianę dokumentu stojąc na stanowisku, że otrzymał dokument z niewłaściwym terminem ważności. W piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. Starosta poinformował skarżącego, że wydany w dniu 26 listopada 2020 r. dokument prawa jazdy jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a konieczność wpisania terminu ważności wynika z art. 15 ust. 4 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 z późn. zm.) – dalej: "u.k.p." oraz § 10 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie organ wskazał, że po upływie okresu, tj. 12 listopada 2025 r. konieczna będzie wymiana prawa jazdy i wówczas, jeżeli skarżący nie będzie wykonywał zawodu kierowcy, otrzyma prawo jazdy kategorii C, CE, D, DE bezterminowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na czynność Starosty z zakresu administracji publicznej polegającą na wprowadzeniu w dokumencie prawa jazdy wpisu określającego termin ważności nadanych już uprzednio mocą decyzji uprawnień kategorii C. Przyznanie skarżącemu tych uprawnień wiązało się z koniecznością wymiany dokumentu prawa jazdy i potwierdzenia w tym dokumencie posiadania już wcześniej przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu czynność organu polegająca na wprowadzeniu ograniczenia czasowego w posługiwaniu się uprawnieniami kategorii C, wypełnia cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ona bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach u.k.p.; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Dopuszczalność wniesienia skargi na tego rodzaju czynności organu administracji została wyraźnie przewidziana w przytoczonym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odniesieniu do dotrzymania terminu przewidzianego na wniesienie skargi wymaga wskazania, że zgodnie z art. 50 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy, skarżący o podjęciu przez organ zaskarżonej czynności powziął wiedzę w dniu 26 listopada 2020 r., natomiast skargę wniósł 31 stycznia 2021 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Niemniej mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, charakter zaskarżonej czynności oraz brak powszechnej wiedzy o możliwości zaskarżenia czynności organów administracji publicznej na podstawie przepisów P.p.s.a. Sąd działając na podstawie art. 52 § 2 P.p.s.a. uznaje, że skarżący uchybił terminowi bez własnej winy. Skarga AS podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Wymaga podkreślenia, że pojęcie "prawo jazdy" występuje w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, oznacza ono uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Po drugie, używane jest ono na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez jego posiadacza uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., o sygn. I OSK 1686/15; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego wymaga wyraźnego zaznaczenia konieczności odróżnienia uprawnień do kierowania pojazdami, które stanowią publiczne prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy, który w świetle art. 4 ust. 1 u.k.p. stanowi wyłącznie dokument potwierdzający posiadanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składający się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy. Prawo jazdy jest więc urzędowym dowodem posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami (art. 76 § 1 K.p.a.). Jego treść powinna być jasna i zrozumiała zarówno dla posiadacza prawa jazdy, jak i osoby kontrolującej, czy kierujący pojazdem posiada uprawnienie do prowadzenia tego właśnie pojazdu. W szczególności wymienione osoby nie mogą mieć wątpliwości, czy uprawnienia stwierdzone decyzją właściwego organu są ważne, czy też wygasły, np. wskutek upływu czasu (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1686/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2020 r. II SA/Rz 173/20, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy datą ważności prawa jazdy a datą ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że czym innym jest data ważności prawa jazdy, jako dokumentu, a czym innym jest data ważności uprawnienia, wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11, korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia. Czym innym jest także potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej, wpisywane w pozycji 12 odnoszącej się do ograniczeń jako data ważności posiadanego świadectwa kwalifikacji zawodowej korespondującej z pozycją w kolumnie 9 (kategorią posiadanego uprawnienia) i pozycją w kolumnie 11 (datą ważności uprawnienia).

W realiach niniejszej sprawy, w dniu 13 listopada 2020 r. skarżący złożył do organu wniosek o wymianę prawa jazdy z uwagi na przedłużenie ważności świadectwa kwalifikacji zawodowej. Z dołączonego do wniosku orzeczenia lekarskiego i psychologicznego wynika, że lekarze orzecznicy stwierdzili brak przeciwwskazań do kierowani pojazdami kategorii C1, C, C1E, CE, D, D1, D1E, D, DE oraz do pracy na stanowisku kierowcy, jednocześnie wskazując termin następnych badań na 12 listopada 2025 r.

Wymiana dokumentu prawa jazdy związana z takimi jak wyżej okolicznościami, jest realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu artykuł o 18 ust. 2 u.k.p. Stanowi ona czynność z zakresu administracji publicznej - czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. została objęta kognicją sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru tej czynności. Jeżeli wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. I OSK 585/16, wyrok z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13, wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 572/19).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.k.p. Starosta dokonuje w prawie jazdy wpisu potwierdzającego odbycie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej albo szkolenia okresowego, o których mowa w rozdziale 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Stosownie do art. 15 ust. 4 u.k.p., wpis jest dokonywany, w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 lat, liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w przepisach rozdziału 7a tej ustawy. W myśl art. 18 ust. 1 u.k.p., osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W tych okolicznościach Starosta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. po uiszczeniu przez wnioskodawcę m.in. opłaty ewidencyjnej wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego aktualizacji. Słusznie zatem stwierdza WSA w Krakowie wyroku z dnia 13 września 2019 r., o sygn. III SA/Kr 572/19, LEX, że w świetle art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 u.k.p., organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą (tj. danymi dotyczącymi uzyskania nowych uprawnień oraz danymi o ukończeniu szkolenia okresowego). Powyższa regulacja ma bowiem na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnień do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Wymaga tu podkreślenia, że dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, co wynika m.in. z faktu konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz związanej z tym kodeksowej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że wynikający z orzeczenia psychologicznego termin następnego badania został ustalony w orzeczeniu psychologicznym z dnia 4 września 2019 r., na dzień 30 września 2024 r., dlatego data ważności uprawnień zawodowych m.in. kategorii C została określona na dzień 30 września 2024 r., gdyż jest to najwcześniej przypadający termin upływu ważności trzech przedłożonych dokumentów, tj. świadectwa kwalifikacji zawodowej, orzeczenia psychologicznego oraz orzeczenia lekarskiego. Starosta w tym względzie powołuje się na treść § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 z późn. zm.; dalej zwane rozporządzeniem w sprawie dokumentów), który stanowi, że dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego. Starosta zastosowanie przytoczonej regulacji wykonawczej względem terminu ważności kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE, w kolumnie 11 tłumaczy tym, że w przypadku skarżącego dla określenia daty ważności uprawnień kategorii C, nie ma zastosowania przepis przejściowy, jakim jest § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie dokumentów. Przytoczony przepis rozporządzenia w sprawie dokumentów stanowi: W przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo.

Zdaniem Sądu, ze względu na regulację zawartą w § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów oraz przedstawiony stan faktyczny i prawny, Organ dokonując kwestionowanego wpisu nie miał prawnych możliwości aby wymieniając prawo jazdy przy okazji wydawania decyzji o przyznaniu nowych uprawnień, wprowadzić w wymienionym dokumencie prawa jazdy wpis dotyczący okresu ważności praw kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE. W rezultacie, Organ nie dokonywał weryfikacji już nadanych uprawnień do kierowania pojazdami, czyli weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Starosta nie mógł w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty modyfikować treści wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Uznanie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. stwarzałoby podstawę do przeprowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a.. Dlatego Organ, dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy skarżącego wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE, zamiast kreski oznaczającej bezterminową ważność tego uprawnienia umieścił daty z naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów w sposób, którym miał istotny wpływ na treść czynności z zakresu administracji publicznej - art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Innymi słowy, skarżący jest osobą kierującą do której należało zastosować § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów.

Powyższe oceny działań Organu potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K. 5/13, OTK - A 2013/9/137, wypowiedziane w związku z kontrolą konstytucyjności art. 124 ust. 6 u.k.p. Trybunał Konstytucyjny uwypuklając zmiany ustawodawcze polegające na wprowadzeniu przez u.k.p. terminów ważności prawa jazdy, stwierdził że art. 124 ust. 6 u.k.p. powoduje zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, który z upływem terminów wymiany utraci ważność, a jego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.k.p. wszystkie dokumenty prawa jazdy wydane według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. W konsekwencji powyższych ustaleń prawnych oraz faktycznych Sąd zobligowany był za skargą uznać, że objęta kontrolą czynność Starosty w postaci wpisu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami dokumentu prawa jazdy, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących regulacji, a więc w sposób bezskuteczny.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zobligowany będzie mocą art. 153 P.p.s.a. uwzględnić wypowiedziane wyżej stanowisko Sądu i wydać Skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.