VIII SAB/Wa 82/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-02	
Data wpływu	2013-12-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IOSK1853/14	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1, art.4, art. 6 i art. 10; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku [...] w W. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej odnośnie punktów 9, 10, 11, 12, 13 i 8 wniosku w części dotyczącej głównego ekonomisty w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę odnośnie punktu 1, 2 wniosku [...] w W. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] oraz punktu 8 tegoż wniosku w części dotyczącej sekretarzy i podsekretarzy stanu; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
[...] w W. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Ministra Finansów (dalej "Minister" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej, ile wynoszą miesięczne wynagrodzenia zasadnicze:

1) Łącznie sekretarzy stanu;

2) łącznie podsekretarzy stanu;

3) łącznie dyrektorów departamentów;

4) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, zastępców dyrektorów departamentów, z podaniem ich liczby;

5) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, naczelników wydziałów, z podaniem ich liczby;

6) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców ministra, z podaniem ich liczby;

7) łącznie w każdym wymienionym z nazwy departamencie lub biurze, radców prawnych ministra, z podaniem ich liczby;

8) poszczególnych sekretarzy i podsekretarzy stanu oraz głównego ekonomisty (należy podać imię, nazwisko i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

9) poszczególnych dyrektorów departamentów i biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

10) poszczególnych zastępców dyrektorów departamentów biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

11) poszczególnych naczelników wydziałów departamentów i biur (należy podać stanowisko, nazwę departamentu i kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

12) poszczególnych radców ministra (należy podać nazwę komórki, stanowisko, imię

i nazwisko, kwotę wynagrodzenia zasadniczego);

13) poszczególnych radców prawnych ministra (należy podać nazwę komórki, stanowisko, imię i nazwisko, kwotę wynagrodzenia zasadniczego).

Minister w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., odniósł się do wniosku skarżącej.

W zakresie pkt 1, 2 i 8 wniosku ( łącznie sekretarzy stanu, łącznie podsekretarzy stanu oraz poszczególnych sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu oraz głównego ekonomisty) wyjaśnił, iż co do wynagrodzeń sekretarzy i podsekretarzy stanu mają zastosowanie: ustawa z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2011 r., Nr 79, poz. 430 ze zm.), ustawa

z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269, ze zm.) oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzanie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91).

Organ w piśmie tym podał, że zgodnie ww. rozporządzeniem wynagrodzenie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ustala się na podstawie kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa i mnożników kwoty bazowej określonych w rozporządzeniu. Poinformował, ze mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego, zgodnie z § 2 rozporządzenia wynosi dla stanowiska:

- sekretarz stanu 4,9,

- podsekretarz stanu 4,4.

Kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynosi

w oparciu o przepisy ustawy budżetowej 1.766,46 zł.

Jednocześnie wskazał, że aktualny imienny wykaz sekretarzy stanu

i podsekretarzy stanu w Ministerstwie Finansów znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów tj. www.mf.gov.pl, do której link zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej. Wynagrodzenie Głównego Ekonomisty Ministerstwa Finansów, jak wyjaśnił organ, regulują przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. i w ocenie Ministra informacja dotycząca miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego osoby zajmującej ww. stanowisko (z podaniem imienia, nazwiska i kwoty wynagrodzenia) jest informacją o charakterze prywatnym (ad personam).

Odnosząc się do pkt 3, 4, 5, 6, 7 wniosku Minister wezwał skarżącą do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, że uzyskanie informacji przetworzonej we wskazanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W zakresie pkt 9, 10, 11, 12, 13 wniosku dotyczącym miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego poszczególnych dyrektorów departamentów i biur, zastępców dyrektorów departamentów i biur, naczelników wydziałów departamentów

i biur, radców, radców prawnych, przy wskazaniu nazwy departamentu, nazwiska, organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej "u.d.i.p."), wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Dalej wywiódł, iż Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów. Dyrektorzy wykonują zadania komórki organizacyjnej samodzielnie lub przy pomocy zastępcy (zastępców) dyrektora. Ponadto zgodnie

z wewnętrznymi regulaminami organizacyjnymi poszczególnych komórek organizacyjnych, departamentem/biurem kieruje dyrektor przy pomocy zastępców dyrektora, naczelników wydziałów i koordynatorów wieloosobowych stanowisk pracy.

Stwierdził, ze stanowisko radcy prawnego, zostało zaliczone do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Organ uznał, iż osób zajmujących określone stanowiska, wyposażonych w określone kompetencje, wynikające z udzielonych im upoważnień nie można jednoznacznie zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne.

W rezultacie według Ministra żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, informacje dotyczące miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego "poszczególnych dyrektorów departamentów i biur", "poszczególnych zastępców dyrektorów departamentów i biur", "poszczególnych naczelników wydziałów departamentów i biur", oraz "poszczególnych radców prawnych" wykraczają poza zakreślone ramy, zatem są informacjami o charakterze prywatnym (ad peronam). Wobec powyższego zdaniem organu nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy u.d.i.p.

Pismem z [...] listopada 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów

w załatwieniu wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej

w zakresie rozpatrzenia pkt 8 (w części dotyczącej głównego ekonomisty), 9, 10, 11, 12, 13 wniosku, natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyła skargę co rozpatrzenia pkt 1, 2 i 8 - 13 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. (sprawy o sygn. akt VIII SAB/Wa 82/13 i VIII SAB/Wa 1/14, które połączono do wspólnego rozpoznania).

Skarżąca zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 2 w z związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

wniosła o:

1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że Minister odnosząc się do wniosku skarżącej nie przesłał informacji wnioskowanych. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej co do pkt 1, 2 i 8 - 13 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Dla poparcia zajętego stanowiska przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, a także w szerokim zakresie podkreślił sferę prywatności osób zajmujących kierownicze stanowiska. Wyjaśnił przy tym, iż wynagrodzenie zasadnicze osoby zajmującej Samodzielne Stanowisko do Spraw Finansów – Główny Ekonomista Ministerstwa Finansów, dyrektorów komórek organizacyjnych oraz zastępców dyrektora, naczelników wydziałów, radców ministra oraz radców prawnych regulują przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy VIII SAB/Wa 82/13

i VIII SAB/Wa 1/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na wstępie rozważań zaważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak

i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.

Zatem stwierdzić należy, że Służba Cywilna w Ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy).

W świetle powyższego informacja o wydatkach służby cywilnej, w tym wydatkach na wynagrodzenia zasadnicze udzielane osobom publicznym - wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p.

Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzeń określonych kwotowo w złotych. Dotyczy to niewątpliwie wynagrodzenia osób wymienionych w punktach: 9, 10, 11, 12, 13 wniosku oraz stanowiska głównego ekonomisty objętego pkt 8 wniosku.

W nawiązaniu do wywodów Ministra należy podkreślić, że ograniczenie w prawie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Skoro Minister nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia co do punktów: 9, 10, 11, 12, 13 wniosku oraz stanowiska głównego ekonomisty objętego pkt 8 wniosku, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności (punkt 1 wyroku). Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, bowiem w zakreślonym terminie organ wyrażał swoje stanowisko, zaś nieudzielanie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa w zakresie ustalenia, czy żądane informacje stanowią informacje publiczną. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy też niedbalstwa.

Analizując kwestię bezczynności organu w zakresie miesięcznego wynagrodzenia łącznie sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu, poszczególnych sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, odwoływać się należy do treści art. 10 ust. 1 u.p.i.p. Art. 10 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium wyłącza zatem obowiązek jej udostępniania na wniosek zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 462/11, Lex nr 990254; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, Lex nr 490132). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, CBOSA). Musi to jednak nastąpić przez wskazanie precyzyjnego adresu internetowego pod którym się znajduje. W rozpoznawanej sprawie Minister wskazał, że aktualny imienny wykaz sekretarzy i podsekretarzy stanu w Ministerstwie Finansów znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów tj. www.mf.gov.pl, do której link zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej. W tej sytuacji skoro imienny wykaz sekretarzy i podsekretarzy stanu w Ministerstwie znajduje się we wskazanym źródle, czego skarżący nie zanegował w skardze, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że autor skargi nie odniósł się, ani nie zanegował stanowiska Ministra co do odesłania skarżącego do strony internetowej. W skardze wywiódł jedynie, iż opis zasad wynagradzania na danych stanowiskach nie zastąpi żądanych informacji, nie sprecyzował jednak

w skardze, czy dodatkowym piśmie do organu, czy Sądu, o jakie informacje wnioskował. Zdaniem Sądu nie powinno dla organu stanowić problemu matematyczne wyliczenie, w sytuacji podania kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej, czy dokonania zsumowania wynagrodzeń. W tej sytuacji zdaniem składu Sądu orzekającego, w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, co do punktu 1, 2, i 8 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej sekretarzy i podsekretarzy stanu (pkt 3 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji, czego dotyczy pkt 1 wyroku. W tym zakresie skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie pkt 3 wyroku. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak

w punkcie 4 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w części uwzględniającej skargę.