Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych samowolnie przy budowie otwartej strzelnicy i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę w całości.

Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia A. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako "PINB") wstrzymujące roboty budowlane prowadzone samowolnie przy budowie otwartej strzelnicy na działce nr [...] w miejscowości R., gmina C. i nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Jak wynika z powołanego postanowienia oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy organy administracji stwierdziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". Zarówno DWINB jak i PINB uznał, że samowolnie zrealizowana otwarta strzelnica jest budowlą wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 48 PB. W toku prowadzonego z urzędu postępowania ustalono, że w miesiącach VIII-IX 2018 r. skarżący na terenie działki nr [...] wykonał strzelnicę otwartą posiadającą trzy strefy strzelań (100 m, 55 m, 30 m) otoczone wałami ziemnymi, z wykorzystaniem drewnianej przesłony pionowej i wiaty wykonanej ze stalowych słupków posiadającej dach jednospadowy konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, pełniącej funkcję zadaszenia stanowisk strzeleckich (wiata trwale połączoną z gruntem za pomocą śrub stalowych przykręconych do stóp fundamentowych). Pod wiatą wykonano utwardzenie z kostki betonowej. Bezpośrednio nad wiatą przechodzi linia średniego napięcia. Strzelnica nosiła ślady użytkowania (składane były też skargi mieszkańców w tym przedmiocie). Teren strzelnicy jest nieogrodzony, oznakowany tablicami informacyjnymi. W protokole z oględzin wpisano uwagę, że kierunki strzelań w strefach nr 2 i 3 zwrócone są ku sobie i posiadają jeden wspólny kulochwyt główny rozdzielający te strefy. Podczas oględzin inwestor nie przedłożył dokumentów zezwalających na wykonanie przedmiotowego obiektu. Ustalono również, że skarżący nie ubiegał się o pozwolenie na budowę przedmiotowej strzelnicy, nie dokonywał również jej zgłoszenia ani uzgodnienia z dostawcą energii elektrycznej w zakresie lokalizacji obiektu pod linią wysokiego napięcia (WN 110 kVs-132 relacji [...]). Skarżący uzyskał natomiast decyzję Wójta C. z [...] (nr [...]) zatwierdzającą regulamin strzelnicy. W ocenie organów rozpatrywany obiekt stanowi "budowlę" w rozumieniu PB, bowiem stanowi budowlę ziemną wraz z innymi elementami np. częściowym utwardzeniem działki, wykonaniem wiaty, drewnianych przesłon pionowych, które jako całość zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem tj. jako strzelnicy otwartej. Zwrócono uwagę, że na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel, co wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 III 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. Nr 18, poz. 234). Sam prawodawca kwalifikuje zatem strzelnice jako obiekty budowlane, a jednocześnie w art. 29 ust. 1 PB nie zwalnia obiektów w postaci strzelnic z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem wykonanie strzelnicy (w przypadku skarżącego - w opcji budowli ziemnej wraz z częściowym utwardzeniem działki pod stanowiska strzeleckie, postawieniem wiaty pełniącej funkcję zadaszenia stanowisk strzeleckich, postawieniem drewnianych przesłon pionowych, a także tarcz strzeleckich), podlega zasadzie z art. 28 PB, czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W obliczu takiego stanu faktycznego i mając na względzie, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należało zastosować tryb z art. 48 PB i w oparciu o art. 48 ust. 3 PB wydać postanowienie nakładające na inwestora określone obowiązki w celu weryfikacji możliwości zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa strzelnica stanowi "obiekt budowlany". Skarżący podkreślił, że w świetle definicji legalnej obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 PB za obiekt budowlany można uznać tylko taki budynek, budowlę lub obiekt małej architektury, które zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Skarżący zwrócił również uwagę, że ustawodawca zrezygnował z występującej wcześniej w definicji legalnej obiektu budowlanego kategorii "budowali stanowiącej całość techniczno-użytkową", zaś akcent postawiono na konieczność wzniesienia obiektu "z użyciem wyrobów budowlanych". W skardze podniesiono nadto, że kwalifikacji strzelnicy jako obiektu budowlanego nie uzasadnia również, że w art. 3 pkt 3 PB, definiującym pojęcie "budowli", wymieniono m.in. budowle ziemne. Brak bowiem definicji budowli ziemnych, co oznacza konieczność odwołania się do pojęcia obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 PB. W ocenie skarżącego obiekt ziemny wykonany bez użycia wyrobów budowlanych (np. powstały w wyniku przesunięcia mas ziemi) nie może być uznany za obiekt budowlany, a tym samym za budowlę ziemną. Okoliczność, że poszczególne elementy znajdujące się w obrębie strzelnicy takie jak tarcze, stanowiska strzeleckie, kulochwyty i inne służą jako całość funkcji strzelnicy to za mało, by uznać je za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 PB. W konsekwencji – zdaniem skarżącego – nie ma podstaw do stosowania art. 48 PB. Skoro przedmiotowego obiektu jako całości nie można zakwalifikować do obiektu budowlanego, to tym samym nie może stanowić on przedmiotu czynności z art. 48 PB.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PB, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia umożliwiającego sprawcy samowoli jej legalizację, o ile samowola ta zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc stan obiektu budowlanego stanowiący rezultat samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie wiarygodnej identyfikacji zakresu samowolnych robót umożliwiającej ich prawidłową kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 PB, przepisu art. 48 PB nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie PB lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 I 1995 r. (data wejścia w życie PB) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 24 X 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.).

W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności.

Przede wszystkim trafna jest przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych. Wykonanie przedmiotowej strzelnicy otwartej stanowiło budowę obiektu budowlanego, a konkretnie budowli.

"Budową" jest m.in. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 PB).

"Obiektem budowlanym" jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 PB).

"Budowla" to z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. budowle ziemne, budowle sportowe (art. 3 pkt 3 PB).

Powyższych definicji nie można oczywiście rozpatrywać w oderwaniu od kontekstu systemowego, a zwłaszcza zasad ogólnych, jakie realizować mają przepisy prawa budowlanego. Zasady te wskazują cele i wartości, którym prawodawca przyznaje szczególną wartość. Zostały one wyartykułowane w art. 5 PB. Przede wszystkim, obiekt budowlany "jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi" należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: zachowanie wymagań w zakresie stateczności konstrukcji, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem; odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, e, pkt. 8 i 9 PB).

Nie można się więc zgodzić z zasadniczą tezą skargi kwestionującą przyjęcie w sprawie optyki funkcjonalnej, a więc opartej na celu, jaki obiekt ten ma realizować jako całość techniczno-użytkowa. Zaakceptowanie takiej tezy byłoby nie tylko sprzeczne z zasadami prawa budowlanego, ale przede wszystkim sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy opisanym w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 30 IX 2019 r. Prowadziłoby to bowiem nieuchronnie do kontrfaktycznego wniosku, że strzelnica nie istnieje. Istnieją wprawdzie wały ziemne z drewnianą przesłoną pionową, istnieje wiata z podłożem utwardzonym kostką betonową, istnieją tarcze, stanowiska strzeleckie, i kulochwyty, jednak nie istnieje strzelnica. Sąd zwraca uwagę, że wymienione elementy zostały wykonane intencjonalnie i w sposób jednoznacznie manifestujący zamiar wykorzystywania ich jako obiektu sportowego w postaci strzelnicy otwartej. Co więcej, obiekt ten już funkcjonuje i oddziałuje na tereny sąsiednie. Oznacza to konieczność przeprowadzenia wobec tak określonego obiektu kompleksowych ocen w zakresie jego zgodności z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego i warunków techniczno-budowlanych.

Powoływana wielokrotnie w skardze definicja obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 PB nie sprzeciwia się kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu przyjętej przez organy obu instancji. Należy podkreślić, że ustawodawca w definicji legalnej obiektu budowlanego jednoznacznie odwołuje się m.in. do "przeznaczenia" obiektu. Przeznaczenie, jakie budynek, budowla lub obiekt małej architektury ma realizować jest zatem jednym z istotnych elementów identyfikujących rodzaj obiektu budowlanego. Przeznaczenie obiektu budowlanego określa się zaś wyłącznie na podstawie analizy jego cech jako całości techniczno-użytkowej. Bez tego kryterium niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie istotnych zagadnień związanych z dopuszczalnością realizacji obiektu.

Nietrafny jest również argument skargi podkreślający, że skarżący nie wykorzystywał do wzniesienia obiektu materiałów budowlanych. Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 III 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011 – w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 PB). Wprawdzie definicja ta nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jak jeden z rodzajów "budowli" (art. 3 pkt 3 PB). Rację ma skarżący, że nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Strzelnicę otwartą, wzniesioną przy użyciu wałów ziemnych, należy niewątpliwie zaliczyć do obiektów ziemnych.

Sąd w składzie orzekającym podziela również powołane przez organy, a wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy wskazujące na konieczność uwzględnienia przy realizacji strzelnicy wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego, niezależnie od tego czy jest to strzelnica otwarta czy zamknięta (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 III 2018 r., II SA/Rz 66/18; wyrok NSA z 24 I 2018 r., II OSK 1462/17). W szczególności słusznie zwrócono tam uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Celem ustawy z dnia 21 V 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r., poz. 284, ze zm.) w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.

Odnosząc się do pozostałych istotnych aspektów sprawy, to nie budzi wątpliwości strona podmiotowa postępowania i zakres czasowy wykonanych robót budowlanych. Skarżący sam potwierdził, że jest inwestorem zaś obiekt powstał w VIII i IX 2018 r. (zob. protokół oględzin z 30 IX 2019 r.).

Ustalona została również okoliczność braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych (a więc samowolnego wykonania robót budowlanych). Wynika to jednoznacznie z dokumentacji nadesłanej przez Starostę W. pismem z [...] ([...]). Także skarżący potwierdza, że realizował prace w przeświadczeniu, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane.

Ponieważ wykonanie budowli ziemnej w postaci strzelnicy nie zostało mocą art. 29 PB zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagane było w tym przypadku uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 PB, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 PB.

Zasadnie organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności na podstawie art. 48 PB. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej budowy obiektu budowlanego, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części.

Jak jednak wynika z art. 48 ust. 2 i 3 PB, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Organy nadzoru zobligowane są zatem stworzyć inwestorowi warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę.

W okolicznościach sprawy przedłożenie przez skarżącego projektu budowlanego strzelnicy, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym lub decyzji ustalającej warunki zabudowy umożliwi organom nadzoru ocenę sprawy w zakresie możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 5 PB.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa.