Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2024 r. nr UP-376/2024 (020000/71/UP-1309/2024-RED-IC) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją, nr UP - 376/2024 z dnia 24 maja 2024 r. (znak: 020000/71/UP- 1309/2024-RED-IC) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: organ II instancji, ZUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L. (dalej: organ I instancji) z 31 stycznia 2024 r. nr [...] (znak: [...]) o odmowie umorzenia: D. W., (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca),

1. należności z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 31 200,13 zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres 07/2019 r. - 03/2020 r. w łącznej kwocie 783,42 zł, z tytułu:

składek-477,42 zł, odsetek - 306,00 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12/2015-05/2016 r., 08,11/2017 r., 02,05,07,08,10-12/2018 r., 01/2019-09/2020 r., 01/2021 r.-03/2023 r. w łącznej kwocie 30 416,71 zł, z tytułu:

składek-22 392,71 zł, odsetek - 8 008,00 zł, kosztów upomnienia - 16,00 zł.

2. należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/2015 r.-05/2016 r. 08,11/2017 r., 02,05,07,08,10-12/2018 r., 01/2019-09/2020 r" 01/2021-03/2023 r. w łącznej kwocie 29 495,71 zł, w tym z tytułu:

składek-22 392,71 zł, odsetek- 7 087,00 zł, kosztów upomnienia -16,00 zł.

Odsetki liczono na dzień złożenia wniosku tj. 2 czerwca 2023 r.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 2 czerwca 2023 r do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Skarżąca umotywowała ww. wniosek swoją trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Strona nadmieniła, że od 21 września 2020 r. nie prowadzi działalność gospodarczej.

Strona wskazała, że 25 września 2020 r., powiadomiła Urząd Miasta O., o wykreśleniu jej jako przedsiębiorcy z CEIDG. Nadmieniła, że do momentu zamknięcia działalności gospodarczej nie zatrudniała żadnych pracowników. W związku z powyższym strona zwróciła się o skorygowanie naliczenia składek ubezpieczeniowych i wycofanie zajęć komorniczych z tego tytułu.

Nadto strona poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że spółka jawna E. w K., której strona jest mniejszościowym udziałowcem od 1 stycznia 2014 r. została zawieszona. Podała, że nie miała żadnej możliwości samodzielnie zamknąć ww. spółki, gdyż była udziałowcem mniejszościowym. Dodała, że pomimo zgłaszania tej sprawy pracownikom ZUS w B. jak również w O. nikt nie był w stanie udzielić jej informacji w zakresie zawieszenia składek ZUS z tego tytułu. Wskazała, że osoba która jest większym udziałowcem nie odpowiadała na próby nawiązania przez nią kontaktu telefonicznego jak i listownego.

Strona wskazała, że otrzymała Postanowienie z Sądu Rejonowego w K., które z urzędu powoduje wykreślenie ww. spółki jawnej z KRS z dniem 3 czerwca 2023 r. bez przeprowadzania procesu likwidacyjnego.

ZUS poinformował stronę, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek zostało 11 sierpnia 2023 zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia bezspornego okresu prowadzenia działalności oraz wysokości zadłużenia na jej koncie.

W dniu 25 sierpnia 2023 r. do ZUS wpłynęło oświadczenie strony o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości. Natomiast 5 stycznia 2024 r. ZUS poinformował stronę o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w tym samym dniu decyzję ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń z części finansowanej przez ubezpieczonych.

ZUS wskazał, że strona podlega ubezpieczeniom jako wspólnik spółki jawnej, a w okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. Z uwagi na to, iż nie zostały opłacone składki w terminie, powstało zadłużenie. W ten sposób strona została dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności.

Nadto ZUS wskazał, że w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s, nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości nie mogą być dochodzone.

Ponadto ZUS wskazał, że wszczęcie wobec strony postępowania egzekucyjnego nastąpiło 11 sierpnia 2018 r. (odbiór tytułów wykonawczych) i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwał do nadal, wobec czego ZUS stwierdził, że należności strony nie uległy przedawnieniu.

Następnie ZUS dokonał analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy z której wynikało, że strona:

- figuruje jako wspólnik spółki jawnej,

- pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 4 285,82 zł brutto z którego to świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz komornika sądowego w kwocie 1 071,45 zł. Zatem do wypłaty stronie pozostaje 2 614,85 zł.

Organ I instancji zauważył, że zgodnie z oświadczeniem strony jest ona wdową i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponadto strona podała, że ponosi stałe wydatki związane z leczeniem w wysokości 200,00 zł. lecz nie ponosi kosztów z tytułu miesięcznych opłat, opłat eksploatacyjnych (tj. energia, gaz, woda). Strona nie poinformowała ZUS, kto te koszty ponosi.

Strona wskazała, że nie posiada dochodów z innych źródeł i nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy.

Oprócz przedmiotowego zadłużenia strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków za 2019 r. w kwocie 33 500,00 zł. Egzekucja prowadzona jest przez komornika sądowego.

W oświadczeniu strona wskazała, że nie jest właścicielem nieruchomości (co zostało potwierdzone ustaleniami z urzędu).

W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców strona nie figuruje jako właściciel ruchomości. Podała, że nie posiada praw majątkowych, innych składników mienia ruchomego oraz wierzytelności.

Wniosek strony został rozpatrzony przez ZUS w oparciu o wszystkie przepisy prawne mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.: art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

ZUS stwierdził, że sytuacja finansowa, strony nie wskazuje na ubóstwo ponieważ stałe źródła jej dochodu zapewniają możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Mając powyższe na uwadze Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazaną w części wstępnej decyzją z dnia z 31 stycznia 2024 r. nr [...] odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji m.in., wskazał, że z analizy zebranego materiału przez ZUS nie wynikało, by strona znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków, niebędących koniecznymi do utrzymania, brakowałoby środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nadto strona nie udokumentowała aby miała trudności w regulowaniu bieżących płatności, które w zasadzie nie są niezbędne przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu zadłużenia, jednakże formalnie potwierdzają trudną sytuację materialną strony. Strona nie korzysta również z żadnych form pomocy społecznej.

W świetle powyższego ZUS nie mógł stwierdzić, że wystąpiły okoliczności potwierdzające istnienie przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365). Zgromadzone przez organ I instancji dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nie opłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto ZUS nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt. 2 w/w rozporządzenia. ZUS stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia.

W związku z powyższym w ocenie ZUS nie wystąpiły okoliczności potwierdzające istnienie przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia.

Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję w sprawie umorzenia bierze pod uwagę nie tylko ważny interes strony, lecz również ważny interes ogólnospołeczny.

W przedmiotowej sprawie ZUS odmówił uwzględnienia wniosku strony przedkładając interes społeczny jako nadrzędnym. Powodem były poniżej wskazane okoliczności dotyczące strony:

- sytuacja materialna nie nosi znamion ubóstwa, a więc nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek;

- ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia; ubezpieczenia mają solidarny charakter co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców;

- akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że na koncie strony figurują nieopłacone składki finansowane przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Organ I instancji wskazał, że nie wywiązywanie się z powyższych obowiązków nie może być premiowane umorzeniem należności.

Od powyższej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 stycznia 2024 r. nr [...], skarżąca złożyła w dniu 11 kwietnia 2024 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności.

W uzasadnieniu ww. wniosku skarżąca oświadczyła, że zgadza się co do obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne wykazano w pkt 1a decyzji. Jednak nie zgadza się z obowiązkiem zapłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśniła, że nie miała możliwości wyrejestrować spółki, a jej indywidualna działalność gospodarcza została zlikwidowana 21 września 2020 r. Dodała, że jest emerytką od 2008 r., więc składka zdrowotna jest odprowadzana comiesięcznie z tego tytułu do ZUS. Podniosła, że dopiero zmiana przepisów umożliwiła wniesienie do Sądu wniosku o wykreślenie spółki z KRS. Mając powyższe na względzie, poprosiła o pozytywne rozpatrzenie skargi i umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz biorąc pod uwagę analizę materiału dowodowego i jednocześnie ustosunkowując się do argumentów skarżącej ZUS w dniu 24 kwietnia 2024 r. zawiadomił stronę o zakończeniu przedmiotowego postępowania, a także o przysługującym prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.

ZUS na podstawie przedłożonego przez stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 25 sierpnia 2023 r. (data wpływu do ZUS) ustalił, że strona:

- jest wdową;

- jest mikroprzedsiębiorcą;

- w latach 2020-2022 nie uzyskała z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej żadnych przychodów, ani nie poniosła żadnych kosztów;

- nie pracuje zarobkowo;

- ponosi koszty związane z leczeniem w kwocie 200,00 zł;

- prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe;

- posiada zobowiązania z tytułu podatków za 2019 r. kwocie 33.500,00 zł, zobowiązanie to egzekwowane jest przez Komornika Sądowego w miesięcznej kwocie 1.000,00 zł;

- nie posiada domu, bądź mieszkania;

- jest emerytką - ma [...] lata, przeszła operację stawu biodrowego i czeka na kolejną operację, nie ma w związku z tym żadnej możliwości podjęcia pracy;

- spółka "E.", której jest formalnie udziałowcem jest zawieszona i nie działa, od 1 stycznia 2014 r. jest to do wglądu w zeznaniach rocznych składanych do Urzędu Skarbowego. Spółka jest zgłoszona do zamknięcia z urzędu w związku z tak długim okresem zaprzestania działalności.

W ocenie strony brak możliwości zapłaty należności nie wynika z prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie z faktu niemożności samodzielnego wygaszenia spółki jawnej bez udziału wspólnika większościowego;

ZUS na podstawie oświadczeń strony ustalił, że nie posiada ona dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy. Nadto strona oświadczyła, że nie posiada gospodarstwa, nieruchomości, innych praw majątkowych, maszyn, mienia ruchomego, ani wierzytelności. Strona nie przewiduje poprawy swojej sytuacji, a jedynym źródłem utrzymania jest emerytura.

Ponadto z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że strona:

- jest obecnie zgłoszona do ubezpieczeń jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wspólnik spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej;

- jest wspólnikiem E. SPÓŁKA JAWNA (KRS: [...]);

- pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 4.805,26 zł, z którego dokonywane są potrącenia egzekucyjne w wysokości 1.201,31 zł na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. i do wypłaty pozostaje jej 2.894,48 zł;

- nie posiada żadnego samochodu, ani nieruchomości;

- dotychczas nie zwracała się z wnioskiem o rozłożenie przedmiotowego zadłużenia na raty.

ZUS wskazał, że w decyzji z 31 stycznia 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie strony nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

W toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie ZUS ustalił, że:

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;

- przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe;

- nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., ponieważ prowadzi działalność gospodarczą;

- przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie strona wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 5 tycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł;

- przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; Dyrektor Oddziału ZUS w B. prowadzi wobec strony skuteczne postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonał zajęcia jej świadczenia emerytalnego; z uwagi na zbieg egzekucji administracyjnej z sądową egzekucją łączną z tego środka prowadzi Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B.; z prowadzonej egzekucji w bieżącym roku na konto zadłużenia w ZUS wpłynęły następujące kwoty: w styczniu 871,51 zł, w lutym 221,14 zł, a w marcu 989,69 zł.

ZUS wskazał, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane.

Zdaniem ZUS wobec strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia w zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r.. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", ZUS stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Jeżeli w danym okresie nie posiadała strona wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

ZUS podkreślił, że poprzez "zdarzenie nadzwyczajne" należy rozumieć zdarzenie trudne do przewidzenia, leżące poza prowadzoną działalnością gospodarczą i niezwiązane z ogólnym ryzykiem jej prowadzenia. Będą to zdarzenia niepowtarzalne, w szczególności spowodowane zdarzeniami losowymi.

Jednocześnie ZUS wskazał, że decydując się na założenie działalności gospodarczej powinna być strona świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek.

Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu.

Strona oświadczyła, że jest po operacji stawu biodrowego i czeka na nią kolejna operacja. Podkreśliła, że nie ma żadnej możliwości pracować przy takiej degradacji stawu biodrowego.

ZUS stwierdził, że strona otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest stałym dochodem wypłacanym bez względu na stan zdrowia oraz ewentualną konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Dlatego w sprawie ta przesłanka nie zachodzi.

Zdaniem ZUS ograniczone możliwości płatnicze strony nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Każda osoba przejściowo może wykazać, że znajduje się w trudnej sytuacji lecz ZUS jest obowiązany w sposób dokładny i racjonalny ocenić sytuację i podjąć decyzję, czy uznaje ją za przesłankę do zastosowania umorzenia należności, czy też nie.

Nadto ZUS ustalił, że strona jest wspólnikiem spółki jawnej, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 4.805,26 zł brutto z którego dokonywane są potrącenia egzekucyjne w wysokości 1.201,31 zł i do wypłaty pozostaje kwota 2.894,48 zł. Strona oświadczyła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.

ZUS zaznaczył, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. Minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w IV kwartale 2023 r. zostało określone na kwotę 1.710,94 zł. Dochody strony w gospodarstwie domowym plasują się na poziomie wyższym od ww. kwoty minimum socjalnego, zatem można uznać, że sytuacja strony nie nosi znamion ubóstwa.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona wskazała, że ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości 200,00 zł. Nie wykazała ponoszenia kosztów z tytułu miesięcznych opłat czy opłat eksploatacyjnych. Nie wskazała kto ponosi te koszty. Jednak zauważyć należy, że nie wykazała, by miała zaległości w opłacaniu czynszu, czy rachunków, więc ZUS zakłada, że te płatności odbywają się płynnie.

Strona oświadczyła, że oprócz zadłużenia w ZUS posiada również zobowiązania z tytułu podatków, które egzekwowane są przez Komornika Sądowego.

ZUS podkreślił, że posiadane zobowiązania wobec innych wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek ponieważ przepisy na podstawie których Zakład realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie widzi w przedmiotowej sprawie podstaw do umorzenia należności ponieważ strona posiada stałe źródło dochodu pozwalające na pokrycie wykazanych wydatków i zdaniem ZUS jednoczesną spłatę przedmiotowego zadłużenia w formie układu ratalnego. Dysponuje miesięcznie kwotą 2.894,48 zł. Wykazała ponoszenie kosztów związanych z leczeniem w wysokości 200,00 zł. Zatem po ich opłaceniu pozostaje kwota 2.694,48 zł.

Organ zauważa, że kontynuacja egzekucji przedmiotowego zadłużenia w formie egzekucji ze świadczenia nie zagrozi egzystencji strony. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności biorąc pod uwagę powyższą argumentację, na chwilę obecną byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. ZUS upatruje szansę na spłatę należności w formie układu ratalnego, bądź wyegzekwowanie należności poprzez kontynuację egzekucji ze świadczenia emerytalnego.

Interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów budżetu państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków przeznaczonych na pomoc z opieki społecznej.

Strona nie podniosła faktu korzystana z pomocy socjalnej w formie zasiłków celowych na zakup żywności, czy leków. Korzystanie ze wsparcia instytucji socjalnych w takiej formie byłoby dodatkowym potwierdzeniem trudnej sytuacji, ponieważ udzielenie pomocy ze środków z pomocy społecznej poprzedzone jest szczegółowym, obowiązkowym wywiadem środowiskowym. Potwierdza to powyższe stwierdzenie, że posiada środki finansowe, które w sposób wystarczający zapewniają byt.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów, że składki na ubezpieczenie zdrowotne zostały niesłusznie naliczone ZUS wskazał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia istnienia i określenia wysokości wskazanego obowiązku, jak również postępowaniem w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, okresów prowadzenia pozarolniczej działalności, w której powstał dochodzony obowiązek przez podmiot obowiązany. Nie jest to postępowanie w sprawie rozliczenia wpłat na koncie płatnika składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Strona w dniu 8 lipca 2024 r. wywiodła skargę na powyższą decyzję ZUS z 24 maja 2024 r., (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, omyłkowo wskazując jako zaskarżoną decyzję, decyzję nr [...] z dnia 31 stycznia 2024 r.

Skarżąca podniosła m.in., że zaległości narosły z braku opłat składki zdrowotnej w następstwie jej udziału mniejszościowego w Spółce E. SPÓŁKA JAWNA (KRS: [...]), która to spółka formalnie zawiesiła działalność 1 stycznia 2014 r. Skarżąca mimo starań nie mogła jednoosobowo zlikwidować spółki, a drugi większościowy udziałowiec nie wykazał dobrej woli w zakresie likwidacji ww. spółki. W związku z czym mimo faktycznego zaprzestania działalności przez spółkę składka przez ZUS była cały czas naliczana.

W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez organ analiza sytuacji materialnej skarżącego jest pełna i prawidłowa. W stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności długu. ZUS podkreślił, że w przypadku skarżącej nie występuje przesłanka braku majątku podlegającego egzekucji, gdyż skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości miesięcznie 4.805,26 zł, z którego jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W 2024 r. prowadzone postępowanie egzekucyjne doprowadziło do uzyskania łącznie kwoty 2.082,24 zł. ZUS zwrócił uwagę, na fakt, iż skarżąca nie znajduje się w stanie ubóstwa. Próg ubóstwa ustalony przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w IV kwartale 2023 r. został ustalony dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego na poziomie 1.710,49 zł. Na tym etapie jest prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Organ wykazał, że wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki uznania przedmiotowych należności za całkowicie nieściągalne oraz ich umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie organu powyższe przesłanki nie zachodzą, co ustalono w wyniku analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji ZUS z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...], czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji z 24 maja 2024 r., (nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 ze zm.);

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz.2651):

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym:

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie odsetek od należności organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne.

Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji wyczerpującej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia zaległych należności skarżącej, uznając jedynie za aktualne konstatacje poczynione w tym zakresie przez organ I instancji. Tymczasem organ I instancji jedynie enigmatycznie wskazał na okoliczności, które jego zdaniem spowodowały, że nie doszło do przedawnienia należności objętych wnioskiem, jednak swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami źródłowymi.

W tej sytuacji organ II instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić ustalenia organu I instancji i w okolicznościach sprawy rozważania te poszerzyć, odnosząc do szczegółowych okoliczności sprawy z powołaniem na dokumenty źródłowe, które ewentualnie uwiarygodniły by fakt wymagalności zaległych należności o których umorzenie skarżąca występowała. W aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem czy przerwaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Tymczasem organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji organu I instancji i pozostają aktualne. Nie dokonał zatem własnych ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia składek i nie zajął własnego stanowiska w tym przedmiocie co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji może być w wyniku odwołania (czy też tak jak w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) również rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej prze ten organ decyzji.

Podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ II instancji nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu I instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania.

Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie II instancji odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie może być tak, że odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, zastępuje w tym przypadku ocenę, którą winien dokonać ponownie organ II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Jak to już zostało powyżej wskazane, w realiach przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie zbadał kwestii przedawnienia składek, a jedynie ograniczył się do odesłania do uzasadnienia decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że do dnia orzekania w sprawie nie dostarczono żadnych dokumentów, na które powoływał się organ I instancji co do kwestii przedawnienia.

Powyższe uchybienia organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tych decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń a także ocenę czy zasadnie utrzymana została w mocy decyzja wydana w I instancji. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek.

Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organy zobowiązane były do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia należności, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez Skarżącego przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności objętych wnioskiem. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu. Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które będzie się powoływać w związku z instytucją zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia należności. Dopiero po ustaleniu, że pozostały one nieprzedawnione organ II instancji powinien ocenić zasadność i prawidłowość decyzji wydanej w I instancji a następnie ocenić wniosek skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. W przeciwnym wypadku winien umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku.