II GSK 326/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-01-24	
Data wpływu	2007-08-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Robotowska /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec
Marzenna Zielińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy	
Hasła tematyczne	Aplikacje prawnicze	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 46/07	
Skarżony organ	Minister Sprawiedliwości	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059; art 33(1) ust. 2, art 33(9) ust. 1, art 36 (9) ust. 2; Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 7, 8, 77 art 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 134 par. 1, art 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art 133 par. 1, art 106 par. 3;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art 1 par 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art 184;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/07 w sprawie ze skargi P.Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasadza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P.Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.Ł., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą nr [...] z [...] lipca 2006 r. komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. stwierdziła, że P.Ł. uzyskał negatywny wynik z egzaminu (łącznie 189 punktów).

W odwołaniu od tej uchwały P.Ł. podniósł, że Komisja Egzaminacyjna nieprawidłowo oceniła odpowiedzi jakiej udzielił na pytanie nr 121. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił argumentację dotyczącą w/w pytania i odpowiedzi.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę, uznając zarzuty za pozbawione uzasadnionych podstaw. Minister Sprawiedliwości odniósł się szczegółowo do wszystkich zakwestionowanych pytań i stwierdził m.in. że w przypadku pytania 121 prawidłową odpowiedzią jest odpowiedź "B".

Podsumowując Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wnikliwa analiza akt osobowych skarżącego, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem prowadziła do ustalenia, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z jego przebiegu sporządzono prawidłowy pod względem formalnym protokół, podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej. Skarżący zaś nie zawarł w odwołaniu uzasadnionych zarzutów mogących w pozostałym zakresie skutecznie podważyć wynik osiągnięty przez niego podczas egzaminu co do liczby uzyskanych punktów. Dlatego też Komisja Egzaminacyjna prawidłowo ustaliła w uchwale negatywny wynik egzaminu, bowiem skarżący nie uzyskał wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów, niezbędnych do uznania wyniku egzaminu za pozytywny.

P.Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżając powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: przepisu art. 331 ust. 3 i art. 339 ust.1 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację zawartą w odwołaniu akcentując m.in. że na przywołane pytanie nr 121 nie można było udzielić prawidłowej odpowiedzi opartej o normę prawną, żaden bowiem przepis nie reguluje tego zagadnienia w zakresie poruszonym w pytaniu. Odpowiedź "B" uznana jako prawidłowa nie wynika z przepisu prawa, lecz z poglądu doktryny, który – w ocenie strony- jest odosobniony w nauce prawa, w ogóle niepodjęty ani tym bardziej nie potwierdzony w publikacjach innych autorów.

W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe sformułowanie pytania nr 121 organ zauważył, że wbrew stanowisku skarżącego pytanie konkursowe zostało sformułowane jednoznacznie a jedna prawidłowa odpowiedź była wskazana w kluczu odpowiedzi. Organ podkreślił, że zadaniem osoby egzaminowanej było wybranie tej odpowiedzi, która była prawdziwa w oparciu o dane zawarte tylko i wyłącznie w danym pytaniu, bez czynienia dodatkowych założeń czy poszukiwania odpowiedzi poza treścią pytania. Z tego względu zawarte w skardze zarzuty niejednoznaczności kwestionowanych pytań organ uznał za nieuzasadnione.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3610 ustawy o radcach prawnych, skarżącemu służyło odwołanie dotyczące wyniku egzaminu, a nie odwołanie od zakwalifikowania przez komisję egzaminacyjną wskazanych przez zdającego odpowiedzi jako poprawnych bądź niepoprawnych. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości działając w granicach swoich kompetencji, jako organ odwoławczy powinien ustosunkować się jednoznacznie i wyczerpująco do zarzutów odwołania a swoje stanowisko w tej materii wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że organ wywiązał się ze wskazanych obowiązków w sposób prawidłowy.

Analizując zakwestionowane przez stronę pytanie nr 121, na które według klucza odpowiedzi za prawidłową należy uznać odpowiedź wskazaną pod literą "B" Minister Sprawiedliwości podnosi, że przepis art. 584 k.s.h. niewątpliwie dotyczy także wspólników spółki cywilnej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołuje bliżej nieokreślone komentarze do k.s.h. przy czym jednocześnie stwierdza, że w komentarzach tych "pominięte są z reguły poruszane zagadnienia". Jak z powyższego wynika, stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne a co najmniej niespójne.

Sąd zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów w doktrynie w odniesieniu do omawianego problemu (por. m.in. Szumański /w:/ S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja , R. Zabłocki. Kodeks spółek handlowych , Komentarz do art. 459-633, Suplement do Tomu IV , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 s.28, M. Pawłyszcze /w:/ Wygaśnięcie odpowiedzialności za długi wspólników przekształcanej spółki osobowej, PPH z 2004 r. nr 9, str.24, R. Dobrzanowski "Przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną" /w:/ Monitor Prawniczy nr 19/2004).

Mając na uwadze powyższe, uznanie przez Ministra Sprawiedliwości, że jedynie pogląd A. Witosza przedstawiony w komentarzu do k.s.h pod red. J. A. Strzępki jest trafny bez wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów wyboru - w kontekście wskazanej wyżej rozbieżności poglądów w omawianej kwestii oraz wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nakazuje przyjąć, iż decyzja z dnia 31 października 2006 r. narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy, że kandydatowi na aplikanta radcowskiego brakowało jednego punktu do uzyskania wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów niezbędnych dla uznania wyniku egzaminu za pozytywny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ jeszcze raz odniesie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu mając na względzie wyrażony w niniejszej sprawie pogląd oraz uzasadni wydaną decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 121 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w taki sposób, że możliwe było udzielenie na to pytanie więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, działając tym samym sprzecznie z podstawowymi zasadami, tj. postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.)/ poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że pytania egzaminacyjne mają dotyczyć jedynie jasnych i nie budzących wątpliwości przepisów prawa, a nie mogą opierać się na poglądach doktryny i orzecznictwa. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wprost stanowi, że egzamin dotyczy sprawdzenia wiedzy kandydata z określonego zakresu prawa. Nie ma więc podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby ułożyć pytanie dotyczące spornego zagadnienia, jeżeli z wskazanych odpowiedzi tylko jedna będzie prawidłowa. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytanie nr 121 narusza art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Treść i tematyka tego pytania mieści się bowiem w ustalonym przedmiotowym zakresie egzaminu. Pytanie to zgodne jest także z treścią art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż spośród zaproponowanych odpowiedzi tyko jedna jest prawidłowa.

W uzasadnieniu decyzji organ wyczerpująco odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności podjął niezbędne czynności w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, i w konsekwencji stwierdził, że wskazana przez stronę argumentacja nie jest słuszna. Minister wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, wskazując między innymi na prawne podstawy potwierdzające prawidłowe sformułowanie pytań, w tym także pytania nr 121. W ramach postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego analizy i oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Powody takiej decyzji zostały wskazane w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył również art. 7 i art. 8 k.p.a., czego dowodem może być przyznanie racji stronie co do jednego pytania.

Ponadto organ podniósł, że Sąd kwestionuje pośrednio argumentację Ministra Sprawiedliwości w zakresie pytania 121, oceniając ją głównie z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Taka ocena Sądu jest nieuprawniona, gdyż opiera się na konkretnej argumentacji prawnej, a co więcej nie ma podstaw prawnych do jej dokonywania. Celem kontroli przez WSA nie jest określenie, który pogląd uznać za słuszny. Do takiej konkluzji skłania natomiast przedstawione uzasadnienie. Rolą Sądu nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd w ramach niniejszego postępowania uprawniony jest natomiast do oceny, pod kątem zgodności z przepisami postępowania, działań organu w ramach egzaminu konkursowego, do sprawdzenia, czy organ w ramach całości procedury egzaminacyjnej nie naruszył przepisów, co nie oznacza jednak, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Ocena dokonana przez Sąd w przedmiotowej sprawie wykracza poza zakres jego kognicji wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może opowiadać się po jednej ze stron i twierdzić, że organ naruszył przepis postępowania tylko z tego powodu, że posiada inny pogląd na sprawę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniósł się do postawionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli kasacyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 121, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd przedstawił wątpliwości związane ze sformułowaniem spornego pytania testowego nr 121 i obszernie wykazywał, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem umiejętności kandydata na przyszłego aplikanta radcowskiego. Test ten ma być sprawdzeniem wiedzy z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie.

Wymaga przypomnienia, że w postępowaniu kasacyjnym, ograniczonym do podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygniecie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Z treści tak sformułowanego zarzutu wynika, że skarżący organ kwestionuje pogląd Sądu I instancji, który legł u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie P.Ł. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W sprawie nie budziło wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 tej ustawy określa kompetencję dla Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 § 2 k.p.a.).

Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jego wnikliwa analiza i ocena (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wyrażenie jej w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytania testowego nr 121. Uchybienie to może mieć zarazem istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżący uzyskał z egzaminu konkursowego na aplikację po rozpoznaniu przez Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały Komisji egzaminacyjnej łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi bowiem, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.

Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o racach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania winien dokonać szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w odwołaniu, związanych ze spornym pytaniem testowym nr 121.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości powołując się na treść przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych podniósł, że sąd administracyjny nie ma podstaw do twierdzenia, iż pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Zdaniem organu, jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych określa, jak powinno być sformułowane pytanie testowe. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytanie nr 121 narusza art. 331 ust. 3 w związku z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W sposób przekonujący i trafny Sąd I instancji zaprezentował swoje stanowisko, wskazując na to, że sformułowanie pytania testowego nr 121 nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Z kolei przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowi, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu wymienionych w tym przepisie dziedzin prawa.

Należy niewątpliwie podkreślić, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być tak sformułowane, by w sposób niebudzący wątpliwości kandydat na aplikanta mógł wskazać tylko jedną odpowiedź, jako prawidłową. Nie jest przy tym przekonujące twierdzenie organu, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Celem egzaminu na aplikację radcowską jest bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata na aplikanta i jak zasadnie zauważa Sąd I instancji, pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Stawianie natomiast w teście pytań, na które odpowiedź w doktrynie i judykaturze nie jest jednoznaczna, stoi w sprzeczności z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być bowiem tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zatem na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu, rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd jest bowiem uprawniony do kontroli, czy organ nie naruszył przepisów w ramach procedury egzaminacyjnej, co nie oznacza, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, gdyż to wykracza poza zakres jego kognicji, wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozważając zasadność powyższego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji. Postanowienia ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastąpił Ministra Sprawiedliwości i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony, a jedynie wykonał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustaw – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dla oceny zasadności omawianego zarzutu istotne znaczenie ma treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów, ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że naruszenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja przy tym aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornego pytania nr 121, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu, co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro to właśnie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie może bowiem polegać między innymi na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny samego pytania uzależniona jest przecież ocena odpowiedzi na to pytanie. Tak właśnie na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że pytanie testowe nr 121 jest sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Na poparcie swojego stanowiska co do braku jednej tylko - wśród wskazanych w treści tego pytania - prawidłowej odpowiedzi, Sąd I instancji przedstawił obszerne i wnikliwe uwagi, co do potencjalnie możliwych odpowiedzi na to pytanie. Ponadto na podkreślenie zasługuje, co przyznaje sam organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd nie przesądził ostatecznie, czy argumentacja Ministra Sprawiedliwości dotycząca pytania nr 121 jest prawidłowa, czy nie. Sąd wskazał jedynie, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie tego pytania. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy jedna tylko odpowiedź na pytanie nr 121 jest prawidłowa, jest konieczne, bowiem może mieć wpływ na wynik sprawy, a brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.