III OSK 3283/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-01-16	
Data wpływu	2023-12-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 396/23	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 58 § 1 pkt 5a, art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2094; art.90 ust.1.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W., J.B. oraz skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 396/23 o odrzuceniu skarg w sprawie ze skarg J.S., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W., J.B. oraz skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. na uchwałę Nr LIX/842/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji inwestycji, w których następuje spalanie paliw postanawia oddalić skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 396/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd I. instancji") odrzucił skargi J.S., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W., J.B. oraz Gminy Miejskiej K. na uchwałę Nr LIX/842/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji inwestycji, w których następuje spalanie paliw. Zaskarżoną uchwałą zmieniono termin wejścia w życie przepisów zakazujących używania urządzeń pozaklasowych.

W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji wskazano, że rozpoznając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego, sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność tej skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, m.in., że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a, p.p.s.a., jest art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Sąd I. instancji zaznaczył, że do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny, to zatem rzeczywista, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Podkreślone przez WSA w Krakowie zostało, iż skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru skargi powszechnej - actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem w oderwaniu od jakichkolwiek innych okoliczności. Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia skargi. Z kwestia tą związana jest także sprawa granic, w jakich sąd administracyjny rozpoznaje skargę uprawnionego podmiotu. Granice te zawsze zamykają się w interesie prawnym skarżącego. Sąd uznając, że interes ten został przez uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego naruszony, a naruszenie to nie nosi cech legalności, ogranicza się z reguły do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Interes prawny strony skarżącej ogranicza się bowiem do jego uprawnień właścicielskich, które są kształtowane przez prawo miejscowe. Z tych też choćby powodów nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, nie odnosi się ona bowiem bezpośrednio nieruchomości, której skarżący są właścicielami, także jeżeli chodzi o Gminę Miejską K. – nie jest ona bowiem adresatem tej uchwały.

Niezależne od tego stwierdzono, iż skargi wniesione przez osoby fizyczne nie wskazują na żadne prawnomaterialne przesłanki, z których można by wywieść, że skarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, tj. że istnieją przepisy prawa materialnego, które by ich uprawniały do żądania od organu stosownych działań w ramach podjętej przez samorząd województwa uchwały, zmieniającej termin wejścia w życie przepisów zakazujących używania urządzeń pozaklasowych. Argumenty mające na celu wykazanie naruszenia ich interesu prawnego sprowadzają się do wskazywania przepisów dotyczących ochrony własności, ochrony dóbr osobistych, a także ich troskę o zdrowie własne i dzieci, chęć uprawiania sportu czy innych aktywności życiowych, w niezanieczyszczonym środowisku. Ani wskazane przepisy ani argumentacja przedstawiona w skargach, w ocenie Sądu I. instancji, nie wykazuje naruszenia interesu prawnego skarżących. Uznając te argumenty za zasadne należałoby wyjaśnić, że skarga złożona w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa jest jednak skargą powszechną (actio popularis). Do jej złożenia uprawniony byłby bowiem każdy mieszkaniec województwa małopolskiego, jako podmiot upragniony do ochrony wyżej wskazanych wartości, a nawet osoba przejezdna, której te dobra, na czas przebywania na terenie województwa małopolskiego są także narażone przez zanieczyszczone powietrze. Także mieszkańcy województw ościennych, mogliby taką skargę legalnie wywieść, zanieczyszczenia powietrza nie zamyka się bowiem w granicach województwa, który te zanieczyszczenia generuje.

Żadne przepisy prawa materialnego nie uprawniają skarżących by mogli kwestionować skarżoną uchwałę ze względu na swój interes prawny. Sama zaś potencjalna możliwość, że uchwała jakieś regulacje narusza, nie uprawnia skarżących do wniesienia skargi na tę uchwałę. Takie uprawnienia ma jedynie Prezes Rady Ministrów, wojewoda a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, jako organy nadzoru (po upływie terminów o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Skarżący będący osobami fizycznymi, organami nadzoru nie są, a co za tym idzie, ich uprawniania do skarżenia uchwały samorządu województwa ograniczone są do kwestionowania tej uchwały jedynie w granicach własnego interesu prawnego, który jak mowa wyżej, nie mógł być skarżoną uchwałą naruszony. Jak mowa wyżej, uchwała ta nie narusza bezpośrednio ani pośrednio ich prawa własności, ani też nie wpływa na gwarantowaną przepisami prawa materialnego ich sferę praw i obowiązków.

Co do skargi Gminy Miejskiej K., Sąd I. instancji wskazał, że skarżąc przedmiotową uchwałę działa ona w oparciu o te same reguły, co osoby fizyczne tj. na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Także Gmina Miejska K. musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, by wszcząć merytoryczną, sądową kontrolę uchwały sejmiku województwa. Jak mowa wyżej, Gmina Miejska K. powinna wykazać, że istnieją przepisy prawa materialnego kształtujące sytuację prawną gminy, którą skarżąca uchwała bezprawnie narusza (naruszenia legalne nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały) oraz, że naruszenie to wystąpiło w chwili wejścia w życie uchwały, jest przy tym realne, a nie potencjalne, hipotetyczne czy przyszłe, niepewne. W ocenie Sądu, Gmina Miejska K. takich okoliczności nie wykazała. Wskazuje wprawdzie na przepisy art. 315a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 44 ust 3 ustawy o finansach publicznych, ale nie wykazuje jednakże w żaden sposób, że wejście w życie skarżonej uchwały narazi ją bezpośrednio i realnie (nie potencjalnie) na poniesienie kar, o których mowa w art. 315a ustawy Prawo ochrony środowiska, czy na utratę założonych celów wydatkowych publicznych środków finansowych ramach programu z zakresu ochrony środowiska w drodze dotacji celowych na rzecz wspólnoty lokalne, co miałoby stanowić naruszenie art. 44 ust 3 ustawy o finansach publicznych. Przestawione w skardze argumenty nie wykazują, że uchwalenie przedmiotowej uchwały realnie i nieuchronnie doprowadzi do skutków, o których mowa wyżej. W skardze mowa o "narażeniu" gminy na określone skutki a nie, że one faktycznie nieuchronnie nastąpią.

Także wskazane w skardze przepisy rangi konstytucyjnej – art. 163, art. 166 art. 168 ust 4 Konstytucji RP, nie dają Gminie Miejskiej K. podstaw do wniesienia skargi opartej o przesłankę naruszenia jej interesu prawnego. Przepisy te w żaden sposób nie normują kwestii związanych z uprawnieniami jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania uchwał innych jednostek samorządowych. Z przepisów tych nie można wywieść jakiejkolwiek normy prawnej, która by stanowiła, że interes prawny Gminy Miejskiej K. został przez skarżoną uchwałę naruszony. Naruszenia interesu prawnego Gminy Miejskiej K. nie sposób także wywieść z art. 7 ust 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ochrona środowiska i ochrona zdrowia to zadania własne gminy. Wykonuje je w ramach posiadanych kompetencji. Jeżeli chodzi o program ochrony powierza, to wykonanie tych zadań wynika między innymi z uchwalenia własnej uchwały antysmogowej a także realizacji programów, o których mowa w skardze, a które finalnie mają doprowadzić do radykalnej poprawy jakości powietrza na terenie miasta K., co zresztą realnie w dość szybkim tempie następuje. Kompetencje te jednak nie obejmują skarżenia uchwał innych jednostek samorządowych, które swoje zadania, zgodnie z kompetencjami jakie przyznaje im ustawodawca, wykonają na innym obszarze i w innym tempie (mniej radykalnie) niż czyni to Gmina Miejska K. Z przepisów tych nie sposób wywieść, że interes Gminy Miejskiej K. skarżoną uchwałą został naruszony, bo została pobawiona możliwości realizacji zadań własnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Taka konkluzja byłaby zbyt daleko idąca. Rację ma organ uchwałodawczy, że Gmina Miejska K. nie jest adresatem skarżonej uchwały. Uchwała ta nie ingeruje w jakikolwiek sposób w prawa, jakie ta gmina ma zagwarantowane ani na nakłada na nią żadnych obowiązków, związanych z ochroną środowiska czy zdrowia mieszkańców, które to ingerencje miałyby oparcie w przepisach prawa materialnego. Podobnie jak osoby fizyczne zamieszkałe na terenie Województwa Małopolskiego, ale też gminy położone poza granicami tego województwa, a do niej przylegające muszą znosić to, że uchwała przesuwa termin wejścia w życie zakazu używania kotłów pozaklasowych, a co za tym idzie fakt, że kwestia poprawy jakości powietrza w całym rejonie Województwa Małopolskiego, będzie rozłożona w dłuższej perspektywie czasu. Żadne przepisy prawa materialnego nie pozwalają jednak tym podmiotom wskazaną uchwałę merytorycznie skarżyć, bo nie narusza ona interesu prawnego Gminy Miejskiej K., a jedynie jej interes faktyczny, podobnie jak interes faktyczny mieszkańców Województwa Małopolskiego, czy gmin przyległych, a leżących poza terenem Województwa Małopolskiego oraz jej mieszkańców.

Pismem z 14 sierpnia 2023 r., skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 396/23 wywiodła Gmina Miejska K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art 96 ust. 2 i 3, art. 85, art. 87, art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 1, 1a, art. 91 ust. 1, 2, 3, 7a, 8, 9a, 9ac, art. 96a ust. 1 pkt 2, art. 315a, ust. 1 pkt 3 p.o.ś., § 5 pkt 1c, § 7 pkt 1b, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, załącznika nr 1 (tabela - liczba porządkowa 6,7), załącznika nr 2 (tabela – liczba porządkowa tabeli 2) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, harmonogramu Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (kod działania [...]) w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że Gmina Miejska K. nie jest adresatem skarżonej zmiany uchwały oraz, że żaden przepis prawa materialnego nie konstruuje kompetencji do skarżenia przez gminę zmiany uchwały, a w konsekwencji zmiana uchwały nie narusza żadnych chronionych prawem jej interesów i gmina jest zmuszona do znoszenia przekroczeń stężeń wartości dopuszczalnych i docelowych, w sytuacji, gdy poziomy stężeń dopuszczalnych minęły dla pyłu PM10 w 2005 roku, dla benzo(a)pirenu w roku 2013;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 163 i art. 166 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 4 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.s.g. oraz rozdziału 8.2. Wykaz i opis planowanych do realizacji działań naprawczych, podrozdział 8.2.2. HARMONOGRAM RZECZOWO FINANSOWY DZIAŁAŃ NAPRAWCZYCH Programu Ochrony Powietrza w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazane przepisy nie legitymują skarżącej do kwestionowania w trybie skargowym uchwały innej jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy skarżona zmiana uchwały w sposób konkretny, aktualny i obiektywny narusza interes prawny Gminy Miejskiej K. zobowiązanej do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, imieniem własnym i na własną odpowiedzialność, w sytuacji gdy poziomy stężeń dopuszczalnych minęły dla pyłu PM10 w 2005 roku, dla benzo(a)pirenu w roku 2013;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 315a p.o.ś. oraz art. 44 ust. 3 u.f.g. i art. 50 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że niedotrzymanie przez skarżącą terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz utrata założonego celu wydatkowanych przez gminę publicznych środków finansowych w ramach programów z zakresu ochrony środowiska (PROZE*, TERMO**, STOP SMOG***) w drodze dotacji celowych na rzecz członków wspólnoty lokalnej i utrata możliwości rozliczenia uzyskanych unijnych środków finansowych w ramach Projektu LIFE, nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej po myśli art. 90 ust. 1 u.s.w., bowiem naruszenie interesu nie jest bezpośrednie i realne;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 2-3 p.o.ś. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pozbawienie skarżącej uprawnienia do wyrażenia opinii do projektu zaskarżanej zmiany uchwały jako gminy właściwej miejscowo nie narusza jej interesu prawnego jako gminy, która nie jest adresatem zaskarżanej zmiany;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 68 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 74 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wejście w życie skarżonej zmiany uchwały powodującej zaniechanie działań, które stanowiły środek adekwatny do celu, jakim było zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem w terminach wskazanych w POP, nie stanowi naruszenia interesu prawnego członków wspólnoty samorządowej tworzącej z mocy prawa, po myśli art. 1 ust. 1 u.s.g., Gminę Miejskiej K., do ochrony życia i zdrowia, w tym życia w zdrowym środowisku, podczas gdy wejście w życie skarżonej zmiany uchwały powoduje nieodwracalne skutki zdrowotne członków wspólnoty lokalnej, utratę założonego celu nakładów finansowo-rzeczowych poniesionych przez członków wspólnoty lokalnej będących beneficjentami dotacji celowych udzielonych w ramach programów z zakresu ochrony środowiska (PROZE, PONE), utratę założonego celu nakładów finansowo-rzeczowych poniesionych przez członków wspólnoty lokalnej niebędących beneficjentami dotacji celowych udzielonych w ramach programów z zakresu ochrony środowiska (PROZE, PONE), a realizujących inwestycję wyłącznie ze środków własnych.

Uwzględniając powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w zakresie, w jakim odrzucono skargę Gminy Miejskiej K. i rozpoznanie istoty sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Nr LIX/842/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 26 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (opublikowaną w dniu 5 października 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod poz. 6497); 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o: 3) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w zakresie, w jakim odrzucono skargę Gminy Miejskiej K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono wniosek o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Pismem z 28 sierpnia 2023 r., skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 396/23 wywiedli J.S., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W., J.B., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.; dalej: u.s.w.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes prawny strony skarżącej ogranicza się do uprawnień właścicielskich, podczas gdy źródłem interesu prawnego może być przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się konkretnej czynności właściwego organu, aby zaspokoić własne potrzeby lub żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności danego organu, sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu;

2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a, p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610; dalej: k.c.), art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.), art. 23 k.c., art. 38, 47, 50, 52 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: e.k.p.cz.), art. 5, art. 29 i art. 42 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej: u.o.o.ś.) oraz art. 7 i art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej: Konwencja z Aarhus) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, co skutkowało odmową przyznania im legitymacji skargowej i odrzuceniem skargi.

3. naruszenie art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus poprzez pozbawienie skarżących dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawie dotyczącej środowiska.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Przenosząc ww. stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty dwóch skarg kasacyjnych nie zostały w pełni prawidłowo sformułowane. Powołanie przepisów prawa materialnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, s. 18). W pkt 1. i 3. petitum skargi kasacyjnej osób fizycznych nie powiązano zarzutów kasacyjnych z przepisami p.p.s.a., zaś w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K. nie powiązano żadnego z zarzutów z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w zarzutach ani uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. w ogóle nie został powołany art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie Gmina Miejska K. pominęła przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulowały proces orzekania przez Sąd I. instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I. instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie powołuje przepisów prawa stanowiących podstawę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Warunek ten nie został zatem spełniony, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 nie wynika bowiem obowiązek formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tej przyczyny skarga kasacyjna Gminy Miejskiej K. nie mogła zostać uwzględniona.

Uzupełniająco odnotować należy, że sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. zarzut nie poddaje się ocenie kasacyjnej. W ramach jednego zarzutu powołano naruszenie wielu przepisów – ponad dwudziestu różnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego. Kumulacja tak wielu przepisów w ramach jednego zarzutu nie pozwala na zidentyfikowanie normy prawnej, której naruszenie zarzuca Gmina Miejska K. Zarzut sformułowany w pkt 3. petitum tej skargi kasacyjnej, jak i znaczna część jej uzasadnienia stanowi zaś polemikę z treścią i zasadnością uchwały oraz trybem jej przyjęcia, a nie zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przez Sąd I. instancji, który nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego Gminy Miejskiej K.

Istota skargi kasacyjnej J.W., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W. i J.B. sprowadza się do zarzutu odrzucenia przez Sąd I. instancji skargi, mimo posiadania przez ww. skarżących kasacyjnie legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej osób fizycznych powoduje możliwość ich łącznego rozpoznania.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nr LIX/842/22 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 26 września 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji inwestycji, w których następuje spalanie paliw. Zaskarżoną uchwałą zmieniono termin wejścia w życie przepisów zakazujących używania urządzeń pozaklasowych.

Przypomnieć należy, że skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.) może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia takiej skargi oznacza, że akt prawa miejscowego w pierwszej kolejności musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże naruszenie chronionego przez przepisy prawa materialnego interesu prawnego na skutek przepisów prawa miejscowego.

Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z 17.11.2017 r., I OSK 982/17, LEX nr 2417389).

Odnotowania wymaga, że problem legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego stanowił przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121). TK wówczas stwierdził, że przyjęta "powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia «interes prawny», jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie postulowanej przez skarżących interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji". Pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że odmienna wykładnia przepisów stanowiących podstawę zaskarżenia aktów prawa miejscowego byłaby "nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa, prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty były zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego, a inne nie." (zob. wyrok TK z 1.07.2021 r., SK 23/17, OTK-A 2021, nr 63).

Zasadnie Trybunał Konstytucyjny zaakcentował zindywidualizowany charakter interesu prawnego, którego naruszenie stwarza legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Wymogu zindywidualizowanego charakter interesu prawnego nie dostrzegają jednak skarżący kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, J.W., H.W., M.W., T.W., J.T., W.T., A.T., T.T., H.T., E.W. i J.B., wskazując w skardze kasacyjnej na art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), art. 38, 47, 50, 52 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., art. 5, art. 29 i art. 42 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. oraz art. 7 i art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., nie wykazali, że błędna była ocena Sądu I. instancji, zgodnie z którą wynik niniejszego postępowania nie dotyczy bezpośrednio ich indywidualnego interesu prawnego. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszonego interesu prawnego przede wszystkim w naruszeniu dobra osobistego, które stanowi zdrowie człowieka (art. 23 k.c.), które zestawione zostało z prawem do życia w czystym środowisku.

Naczelny Sąd Administracyjny ma na względzie, że skarżący kasacyjnie są niewątpliwie zainteresowani jakością powietrza w Małopolsce, lecz jest to jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie może stanowić źródło legitymacji stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Prawo do życia w czystym środowisku i związane z nim zdrowie człowieka są wartościami doniosłymi, ale nie prowadzą samoistnie do powstania zindywidualizowanego interesu prawnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Źródłem tego interesu nie są wskazane przez stronę skarżącą przepisy kodeksu cywilnego, ani regulacje zawarte w Konstytucji. Są one niewystarczające, aby uznać, że skarżący kasacyjnie mają legitymację do zaskarżenia uchwały w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Podkreślenia wymaga, że ochronie prawnej na gruncie przepisów kodeksu cywilnego podlega zagrożenie lub naruszenie dóbr osobistych (art. 24 k.c.). Dopiero wówczas można wystąpić o taką ochronę. W sytuacji braku zagrożenia lub naruszenia dobra osobistego, brak jest interesu prawnego w domaganiu się jego ochrony. Istnienie dobra osobistego jest kwestią faktu, a interes prawny ma natomiast wynikać z prawa, a nie z faktu. Samo posiadanie tego dobra, które jest chronione na gruncie art. 23 i art. 24 k.c. przed zachowaniem mu zagrażającym lub je naruszającym, nie skutkuje jeszcze istnieniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim (por. wyrok NSA z 13.12.2023 r., II OSK 1983/22). W rozpoznawanej sprawie skarżący do takich okoliczności nie odwołują się, a tym samym nie wykazali, iż legitymują się interesem prawnym, który został naruszony. Odwołanie się przez skarżących jedynie do art. 23 k.c. nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego. Przypomnieć również należy, że ewentualnej ochrony dóbr osobistych można poszukiwać na drodze postępowania cywilnego (zob. wyrok NSA z 14.02.2008 r., II GSK 381/07, LEX nr 1011998). Skarżący nie podnieśli, aby wystąpili z takim powództwem. W przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale Sądu Najwyższego z 28.05.2021 r., sygn. III CZP 27/20 wskazano, że: "Prawo do życia w czystym środowisku, umożliwiającym oddychanie powietrzem atmosferycznym spełniającym standardy jakości powietrza określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w miejscach, w których osoba przebywa przez dłuższy czas, w szczególności w miejscu zamieszkania, nie jest dobrem osobistym w rozumieniu art. 23 k.c.; ochronie na podstawie art. 23 k.c. w związku z art. 24 k.c. i art. 448 k.c., jako dobra osobiste, podlegają zdrowie, wolność, prywatność, do naruszenia których może prowadzić naruszenie standardów jakości powietrza określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa". Zauważyć należy, że stanowisko Sądu Najwyższego zostało sformułowane na gruncie cywilnoprawnej ochrony na gruncie art. 23 k.c. w związku z art. 24 k.c. i art. 448 k.c., a nie odnosi się do naruszenia indywidualnego interesu prawnego, którego ochrony można domagać się w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Uzasadnianie swojego interesu prawnego zdarzeniami i okolicznościami mającymi nastąpić w przyszłości, do których dąży się lub zamierza podjąć się w przyszłości również nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym jest, że również z przywołanych przez skarżących kasacyjnie przepisów Konwencji i Konstytucji RP nie można bezpośrednio wywieść prawa, które na wzór roszczenia kreowałoby możliwość żądania podjęcia przez organy władzy publicznej działań zgodnych z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie. Z obowiązku zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom zanieczyszczenia środowiska nie można wywieść obowiązku podjęcia konkretnych decyzji. Powoływane w skardze kasacyjnej przepisy mają charakter ogólny i mogą jedynie stanowić pryzmat interpretacyjny dla aktów niższego rzędu. Ich ogólny charakter oznacza, że nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy dla wykazania indywidualnego interesu prawnego. Zastosowanie tych przepisów jako wzorca kontroli nie może prowadzić zaś do konkluzji, że modyfikują one wymóg indywidualnego charakteru interesu prawnego, którego naruszenie legitymuje do zaskarżenia uchwały.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazali jako źródło interesu prawnego prawo własności do nieruchomości znajdujących się na obszarze obowiązywania aktu prawa miejscowego. Źródłem legitymacji, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest jednak, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, w ten sposób, że prawo własności zostaje naruszone. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby przysługujące im prawo własności zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, w szczególności nie przedstawili okoliczności, z których wynikałoby, że skutkiem wejścia jej w życie było nałożenie na nich jakiekolwiek obowiązków.

WSA w Krakowie nie naruszył również art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji z Aarhus. W Konwencji zamieszczono gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego. I tak, posiadaczami praw przewidzianych w art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus są "członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym" (zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2011 r., L., C-240/09, EU:C:2011:125, pkt 45, 51). W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Konwencja nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego". (zob. J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 99).

Podsumowując ocenę zarzutów skargi kasacyjnej osób fizycznych wskazać należy, że mają oni interes faktyczny oraz interes społeczny w zaskarżeniu uchwały, a dotyczący ochrony życia i zdrowia mieszkańców, poprawy warunków życia na danym terenie. Skarga miała tym samym służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów, a nie ochronie przed naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących. Wobec niewykazania interesu prawnego skarżących kasacyjnie, który zostałby naruszony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo odrzucił wniesione skargi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.