II SA/Łd 818/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-06	
Data wpływu	2015-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Renata Kubot-Szustowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 18 ust.2 pkt 15, art. 90 ust.4, art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 227, art. 229 pkt 3, art. 240; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 6 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na bezprawne działanie Burmistrza Miasta P. oddala skargę. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na bezprawne działania Burmistrza Miasta P.

Z akt sprawy wynika, że uchwałą z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu skargi K. K. z dnia [...] na bezprawne działania Burmistrza Miasta P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, Rada Miejska w P., uznała skargę za bezzasadną.

Powołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru skarga na bezczynność Burmistrza Miasta P. powinna zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny i brak jest podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie uchwały przez Radę Miejską w P.. Wojewoda wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy burmistrz w przewidzianym ustawowo terminie nie udostępnił informacji publicznej wskazanej we wniosku K. K., ograniczając się jedynie do poinformowania, iż udzielenie informacji wiąże się z poniesieniem opłaty w związku z czym zwraca się o wyrażenie zgody przez wnioskodawczynię na pokrycie kosztów udostępnienia informacji.

Organ nadzoru wskazał następnie na unormowanie zawarte w art. 240 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zgodnie z którym, gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233 – 239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy.

Wojewoda podał ponadto, że w dniu 17 lipca 2015r. wyjaśnienia złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w P. informując, iż pismo skarżącej nie zawiera elementów koniecznych dla uznania go za skargę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", to jest nie spełnia wymogów określonych w art. 57 § 1 w zw. z art. 46 P.p.s.a. Ponadto Przewodniczący wskazał, iż z art. 227 K.p.a. wynika, że zakres skargi określonej w dziale VIII, Rozdziale 2 K.p.a. jest bardzo szeroki. Wyjaśnił, iż w doktrynie wskazano, iż skarga przysługująca na podstawie przepisów K.p.a. musi wykazywać brak cech środka prawnego uregulowanego w K.p.a. lub procedurach szczególnych i musi zawierać zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Przewodniczący wskazał w związku z powyższym, że skarga została rozpoznana na gruncie przepisów K.p.a., bowiem pismo zostało skierowane do Rady Miejskiej w P., a nie do sądu administracyjnego i nie zawierało elementów wymaganych dla uznania za skargę, w rozumieniu przepisów P.p.s.a., a jednocześnie zawierało zarzut wadliwej działalności organu (jego bezczynność). Przewodniczący wskazał również, że postępowanie zakończone uchwałą Rady Miejskiej w P. nie zamyka możliwości złożenia do właściwego sądu administracyjnego skargi spełniającej wymogi wskazane w przepisach P.p.s.a. Ponadto Przewodniczący zaznaczył, iż w przepisach K.p.a. brak jest takiego, który stanowi podstawę do przekazania przez Radę Miejską P. pisma K. K. z dnia 15 maja 2015r. wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, bowiem art. 231 K.p.a. umożliwia przekazanie skargi w przypadku uznania się przez dany organ za niewłaściwy jedynie innemu organowi, a sąd administracyjny nie jest organem w rozumieniu tego przepisu.

Wojewoda [...] stwierdził, że pismo skarżącej dotyczy – jak przyznał Przewodniczący Rady Miejskiej w P. – bezczynności organu. Wskazał, że informacja o którą wnioskowała skarżąca, tj. kserokopia umowy, na podstawie której Stowarzyszenie Przyjaciół Ziemi Przedborskiej dysponuje kuchnią i stołówką, mieszczącymi się w budynku przy ul. A, stanowi informację publiczną, która była w posiadaniu organu. Zdaniem organu nadzoru Burmistrz Miasta P. nie udostępnił w wymaganym terminie wskazanej we wniosku informacji, ograniczając się jedynie do korespondowania z wnioskodawczynią w sprawie kosztów związanych z wykonaniem oraz przesłaniem kserokopii przedmiotowej umowy.

Wojewoda w dalszej kolejności podkreślił, że zapis art. 240 K.p.a. odsyła do przepisów o postępowaniu administracyjnym szczególnym przed niektórymi organami administracji publicznej, a więc w sprawach podatkowych, kontroli skarbowej, w sprawach celnych czy w niektórych sprawach wykroczeń i przed wszystkimi sądami. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż przedmiotowa skarga spełnia warunki kwalifikujące ją do rozpatrzenia w trybie przepisów K.p.a.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że w niniejszej sprawie przysługuje skarżącej prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta P. na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a uchwała Rady Miejskiej w P. w sprawie rozpatrzenia skargi na bezprawne działanie Burmistrza Miasta P. wydana została bez podstawy prawnej, zaś brak możliwości przekazania skargi przez Radę organowi właściwemu na zasadach przewidzianych w przepisach K.p.a. nie stanowi przesłanki do podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wniosła Rada Miejska w P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła rażące naruszenie przepisów, to jest art. 229 pkt 3 w związku z art. 227 K.p.a. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), przywoływanej dalej jako "u.s.g.", poprzez błędne przyjęcie, iż powołane wyżej przepisy nie stanowią podstawy prawnej do rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. do Rady Miejskiej w P. przez K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w zakresie udzielenia informacji publicznej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Organ przypomniał, że pismem z dnia 7 stycznia 2015r.K. K. zażądała w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazania na jakich warunkach B dysponuje kuchnią i stołówką mieszczącymi się w budynku przy ul. A oraz poprosiła o kserokopię przedmiotowej umowy. W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia 19 stycznia 2015r.K. K. została poinformowana, iż udzielenie przedmiotowej informacji wiąże się z poniesieniem opłaty, w związku z powyższym Burmistrz poprosił o udzielenie przez K. K. odpowiedzi, czy wyraża zgodę na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem oraz przesłaniem kserokopii wnioskowanych dokumentów. Następnie pismem z dnia 22 stycznia 2015r.K. K. wskazała, iż wnosi o podanie szczegółowego rozliczenia opłaty za wykonanie kopii umowy i udostępnienie informacji publicznej. Informacje w powyższym zakresie K. K. otrzymała w piśmie z dnia 20 lutego 2015r. (pismo znak: [...]). Ponownie pismem z dnia 6 lutego 2015r.K. K. zwróciła się o przedstawienie szczegółowego rozliczenia opłaty w związku z udzieleniem żądanej przez nią informacji publicznej. Odpowiedź na powyższy wniosek udzielona została K. K. w dniu 20 lutego 2015r. (znak: [...]). Pismem z dnia 24 lutego 2015r.K. K. ponowiła swój wniosek co do przedstawienia rozliczenia przedmiotowej opłaty w rozbiciu na: koszt wykonania kopii, koszt poboru energii kserokopiarki oraz koszt pracy pracownika wykonującego kopię wnioskowanego dokumentu. Kolejnym pismem z dnia 10 marca 2015r. znak [...] Burmistrz Miasta P. przekazał K. K. przedmiotową informację w rozbiciu na żądane elementy. Pismem z dnia 12 marca 2015r.K. K. wniosła o uszczegółowienie, "co znaczy koszt wykonania kopii" oraz w jaki sposób oszacowano koszt pracy pracownika i czy ta praca była wykonywana w godzinach nadliczbowych. Pismem z dnia 26 marca 2015r. znak: [...] Burmistrz Miasta P. przekazał wnioskodawczyni uszczegółowione rozliczenie. Kolejnym pismem z dnia 31 marca 2015r.K. K. ponownie zwróciła się o wskazanie, w jaki sposób nalicza się w Urzędzie Miejskim w P. koszt wykonania kserokopii dokumentu wnioskowanego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 14 marca 2015r. znak: [...] Burmistrz Miasta P. wskazał, iż opłata dokonywana jest w oparciu o kalkulację kosztów szczegółowo przedstawionych w piśmie z dnia 10 marca 2014r. i odpowiada poniesionym kosztom. Ponownie K. K. zwróciła się o wyjaśnienie sposobu wyliczenia opłaty pismem z dnia 16 kwietnia 2015r. W dniu 29 kwietnia 2015r. Burmistrz Miasta P. poinformował, iż dokumenty żądane przez K. K. mogą być udostępnione do wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego w P.. Następnie K. K. wniosła w dniu [...] skargę, w której wskazała, iż udostępnienie informacji nie może być uzależnione od zgody wnioskodawcy na pokrycie kosztów jej wytworzenia oraz że nie wyraziła zgody na zmianę formy udostępnienia informacji. W dniu 12 czerwca 2015r. żądana przez K. K. informacja została udostępniona, w związku z czym Rada Miejska w P. po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi uchwałą nr [...] z dnia [...] uznała skargę za bezzasadną.

W ocenie Rady Miejskiej w P. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ogranicza uprawnień strony do wniesienia skargi w trybie art. 227 i następne K.p.a., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Pismo K. K. z dnia [...] zostało rozpoznane jako skarga na gruncie K.p.a., ponieważ zostało skierowane do Rady Miejskiej w P., a nie do sądu administracyjnego, a jednocześnie nie zawierało elementów wymaganych dla uznania za skargę w rozumieniu P.p.s.a., zawierało zaś zarzut wadliwej działalności organu (jego bezczynność).

Organ podkreślił, że rozpatrzenie skargi w zakresie działalności danego organu w trybie art. 227 i nast. K.p.a. pozwala na podjęcie działań w celu usprawnienia realizacji zadań przez dany organ i w żaden sposób nie ogranicza możliwości K. K. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rada Miejska wskazała, że żaden przepis "postępowania skargowego" nie uprawnia do przekazania wniesionej skargi na bezczynność Burmistrza przez Radę Miejską w P. do sądu administracyjnego. Przepis art. 231 K.p.a. umożliwia bowiem przekazanie skargi w przypadku uznania się przez dany organ za niewłaściwy – jedynie innemu organowi, a sąd administracyjny nie jest organem w rozumieniu tego przepisu, a z powyższym stanowiskiem zgodził się również Wojewoda [...]. Zdaniem organu w związku z tym zaistniała sytuacja, w której wniesiona została skarga na bezczynność Burmistrza, która nie może być rozpatrzona przez Radę Miejską i nie może być przekazana do Sądu, co nasuwa wniosek iż winna zostać pozostawiona bez dalszego procedowania, co z kolei wiąże się z konsekwencją skierowania wobec Rady Miejskiej zarzutu nierealizowania obowiązków ustawowych.

Podsumowując Rada Miejska w P. wskazała, że podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 w związku z art. 227 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Miejskiej w P. w sprawie rozpatrzenia skargi na bezprawne działanie Burmistrza Miasta P. wydana została bez podstawy prawnej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, zaś brak możliwości przekazania skargi przez organ niewłaściwy – Radę Gminy, sądowi właściwemu, którym jest Wojewódzki Administracyjny w Łodzi na zasadach przewidzianych w przepisach K.p.a. nie może stanowić przesłanki do podejmowania uchwały przez organ niewłaściwy. Rada Miejska działając na podstawie art. 231 K.p.a. winna wskazać skarżącej organ właściwy do rozpatrzenia skargi tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Rozpatrzenie skargi przez Radę stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.

Wojewoda wyjaśnił nadto, iż Burmistrz Miasta P. pozostawał w bezczynności, bowiem nie udostępnił w wymaganym ustawowo terminie (14 dni) informacji publicznej. Wyznaczenie ewentualnych kosztów udostępnienia informacji publicznej we wskazanej przez wnioskującego formie może nastąpić dopiero po udostępnieniu informacji.

Końcowo organ nadzoru wskazał, iż postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne w stosunku do żadnej innej prawnie uregulowanej procedury stosowanej przed organami państwowymi lub społecznymi. Przedmiotowa skarga winna być zatem rozpatrzona wyłącznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten (art. 148 P.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi złożonej w niniejszej sprawie należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.).

Powyższe oznacza, że organ nadzoru jedynie w ściśle określonym terminie jest władny stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy warunek ten uznać wypada za spełniony. Drugą ważną konkluzją jest to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, to należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie IV SA/Wr 625/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r. w sprawie SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie I OSK 679/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie IV SA/Wa 2296/06, oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie IV SA/Gl 928/07, http://orzezcenia.nsa.gov.pl ).

W realiach niniejszej sprawy rada gminy w trybie art. 229 pkt 3 w związku z art. 227 K.p.a., rozpoznała skargę na działania (zaniechanie) burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej i podjęła w tym zakresie uchwałę, wywodząc swe umocowanie w tym zakresie z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Organ nadzoru powyższą uchwałę uznał za podjętą bez podstawy prawnej, a zatem z istotnym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność. Z powyższą konkluzją organu nadzoru wypada się zgodzić, bowiem do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej Dz.U.2014.782 ze zm.) dalej przywoływanej jako "u.d.i.p."). Ponadto u.d.i.p., jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, a zatem to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach. Przepisy K.p.a. w tego typu postępowaniach znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. U.d.i.p. odsyła natomiast do przepisów K.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

W takiej sytuacji rodzi się pytanie czy istnieje prawna możliwość weryfikacji stanowiska zajętego przez organ w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w oparciu o instytucję skargi, o której mowa w art. 227 i nast. K.p.a., a tym samym czy rada miasta (gminy), na gruncie art. 229 pkt 3 K.p.a., jest organem właściwym do załatwienia skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez burmistrza. Jakkolwiek przedmiotem skargi w powyższym trybie mogą być wszelkie czynności prawne i faktyczne lub też brak czynności właściwych organów gminy lub ich pracowników, to jednak unormowanie zawarte w art. 240 K.p.a. stanowi, że powyższa skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów K.p.a. (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej; przy czym przepisy art. 233 – 239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów K.p.a. stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. Powyższe oznacza, że jeżeli na gruncie regulacji procesowych obowiązujących w postępowaniu wyłączonym (art. 3 § 1 i 2 K.p.a.) lub w postępowaniu przed innym podmiotem niż organ administracji publicznej, skarga może zostać zakwalifikowana jako żądanie wszczęcia postępowania lub jako wniosek procesowy czy środek prawny, znajdujący zastosowanie w postępowaniu uregulowanym przepisami szczególnymi (pozakodeksowymi), to jej wniesienie powinno wywierać taki właśnie skutek prawny w zakresie tego postępowania – w zależności od treści skargi (vide: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010r., uwagi do art. 240). Ustawodawca przyjmuje bowiem wyraźną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym (vide: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. LEX/el 2015 i cytowane tam orzecznictwo).

W tak ukształtowanej sytuacji zasadnie podnosi organ nadzoru, że wyłączną podstawę prawną do rozpoznawania skarg tyczących udostępnienia informacji publicznej stanowią przepisy u.d.i.p., w szczególności w razie stawiania organowi zarzutu bezczynności. Tym samym – zgodnie z art. 21 u.d.i.p. – weryfikacja zarzucanych burmistrzowi bezprawnych działań polegających na zaniechaniu udostępnienia informacji publicznej mogła nastąpić wyłącznie na gruncie przepisów P.p.s.a., a więc w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś uniemożliwiało rozpoznanie powyższej skargi w trybie przepisów art. 227 i nast. K.p.a.

Zasadnie konkluduje organ nadzoru, że zasada pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym uregulowanym w przepisach art. 227 i nast. K.p.a. uniemożliwia wskazanie przepisów, które stanowiłyby źródło kompetencji rady do stanowienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Tym samym powyższe regulacje nie mogły stanowić podstawy prawnej do załatwienia w trybie skarg i wniosków pisma K. K. z dnia [...], w którym zarzucono Burmistrzowi Miasta P. bezprawne nieudostępnienie informacji publicznej. Tak więc podjęcie uchwały przez Radę Miejską w P. w powyższym zakresie nastąpiło bez podstawy prawnej i stanowi istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Ponadto wypada zgodzić się z poglądem Wojewody, że podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez radę miasta (gminy) nie można upatrywać w braku możliwości przekazania skargi w trybie art. 231 K.p.a. sądowi administracyjnemu. Argumentacja przywołana w powyższym zakresie przez stronę skarżącą, dla usprawiedliwienia podjęcia uchwały, stanowi przejaw uzurpowania uprawnień i nie może zasługiwać na akceptację skoro organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.).

Znaczenie drugorzędne z punktu widzenia zakresu niniejszej sprawy ma kwestia tego, w jaki sposób winien zachować się organ po otrzymaniu pisma kierowanego do rady miejskiej (gminnej), zarzucającego burmistrzowi bezprawność w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wypada jednak w tym zakresie wskazać, że rolą burmistrza było poznanie rzeczywistej woli autorki owego pisma, w szczególności w kontekście wypełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym dla ustalenia przedmiotu postępowania i jego administracyjnego charakteru (art. 9 K.p.a.). Z powyższych obowiązków organy gminy nie wywiązały się należycie i w sposób pozbawiany refleksji prawnej doprowadziły do rozpoznania owego wniosku w takim trybie, jaki został błędnie wskazany przez jego autorkę.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

ms