II SA/Wa 745/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-14	
Data wpływu	2015-05-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Mierzejewska
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 18 ust. 2 pkt 15; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 31 ust. 1 pkt 1 art. 33 ust. 1 art. 34a ust. 1; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151 art. 132;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] – oddala skargę –	
Uzasadnienie
Rada Gminy w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Rodziców Uczniów [...] w B. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. pani B. W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 594, ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. uchwaliła, co następuje:

§ 1. Po rozpatrzeniu skargi z dnia 12 grudnia 2014 r. złożonej przez Rodziców Uczniów [...] w B. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. pani B. W. i zapoznaniu się ze stanowiskiem stałych Komisji Rady Gminy w B. w sprawie zarzutów postawionych w skardze, Rada Gminy w [...] uznaje skargę za zasadną z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy, zobowiązując go do przygotowania odpowiedzi i przesłania skarżącemu niniejszej uchwały wraz z załącznikiem.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały podano, że pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. rodzice uczniów [...] w B. złożyli skargę na Dyrektora [...] w B. Panią B. W. w związku z:

1) zachowaniem B. W. w stosunku do Pani E. M. w dniu 3 grudnia 2014 r., które to zachowanie określone zostało w skardze jako niedopuszczalne oraz uwłaczające pełnionemu przez nią stanowisku;

2) zmianach w organizacji pracy szkoły w tym zmian w zakresie planu zajęć bez uprzedniego poinformowania o tym rodziców dzieci, czego konsekwencją było pozostawienie dzieci bez należytej opieki oraz brak możliwości zapewnienia im opieki przez rodziców;

3) nieprzeprowadzenie próbnego egzaminu gimnazjalnego.

Okoliczności wskazane w powyższym piśmie zostały potwierdzone przez Radę. W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt. 1 skargi, Radzie Gminy przekazana została pisemna skarga Pani E. M. potwierdzająca wskazane w skardze rodziców okoliczności zdarzenia, zaś w zakresie okoliczności wskazanych w pkt. 2 i 3 skargi, Rada potwierdziła ich zaistnienie poprzez oświadczenie Dyrektora [...] w B. B. W. Zgodnie z art. 229 ust. 3 k.p.a. "Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – rada gminy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz; sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne; wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę lub placówkę. Powyższe obowiązki stanowią podstawowy element wykonywania funkcji dyrektora, zaś obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom stanowi podstawą powinność dyrektora szkoły. W ocenie Rady za niedopuszczalne uznać należy dokonywanie zmian w organizacji pracy szkoły, w wyniku których wychowankowie placówki pozostają bez opieki, przy czym o tego rodzaju sytuacjach, nie wynikających z przyczyn losowych, nie są uprzednio informowani rodzice. Z ustaleń Rady wynika, że poczyniony w skardze zarzut znajduje umocowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, albowiem fakt zaistnienia takiej sytuacji potwierdzony został oświadczeniem złożonym przez Dyrektora [...] w B. W związku z powyższym zarzut sformułowany w pkt 2 skargi uznano za zasadny. Z analogiczną oceną spotkał się również zarzut sformułowany u pkt. 1 skargi. Okoliczności przedmiotowego zdarzenia znajdują bowiem potwierdzenie nie tylko w będącej przedmiotem oceny skardze ale też w relacji E. M. Zdarzenie jakie miało miejsce na terenie placówki szkolnej stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla realizowanego przez tę placówkę procesu dydaktycznego, nie pozostając bez znaczenia dla autorytetu zarówno E. M., jak też całego grona pedagogicznego. Zgodnie z art. 63 Karty Nauczyciela, nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone. W związku z nieprzeprowadzeniem na terenie szkoły próbnego egzaminu gimnazjalnego, skargę w całości uznano za zasadną.

Pismem z dnia 6 lutego 2015 r. do Wojewody [...], B. W. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania z uwagi na wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podała, że skargi rodziców są pisane na zlecenie byłej pani dyrektor i mocno mijają się z prawdą. Rozpatrywało je również Kuratorium Oświaty Delegatura w O. Skarga zawiera nieprawdziwe informacje dotyczące egzaminu gimnazjalnego i sprawdzianu po klasie VI. Sprawdzian i egzaminy odbyły się, ale tej informacji Rada Gminy w B. nie chciała przyjąć do wiadomości. W uzasadnieniu znajduje się stwierdzenie, że rada korzysta z jej oświadczenia, przy czym ona nie napisała żadnego oświadczenia, na którym mogłaby opierać swoje dochodzenie Rada Gminy. Rozpatrywaniem skargi powinno zająć się Kuratorium Oświaty, ponieważ mieści się to w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, a nie Rada Gminy w B. Dodała również, że złożyła skargę na działania Burmistrza oraz Pani J. C. i wówczas otrzymała odpowiedź, że Rada Gminy nie zajmuje się takimi skargami. W dalszej części wskazała, że nie są to zadania dla Rady Gminy, ponieważ Kodeks Pracy wskazuje do rozpatrywania takich skarg Sąd Pracy, Państwową Inspekcję Pracy oraz Kuratorium Oświaty. Ustawa o systemie oświaty w art. 34 a ust. 4 określa kompetencje Rady Gminy w stosunku do dyrektora szkoły. Konstytucja Rzeczypospolitej obliguje Radę Gminy do przestrzegania i działania w granicach prawa. Wszystkie te zapisy zignorowała Rada Gminy w B. uznając skargi za zasadne. Konsekwencją skarg było ukaranie jej naganą przez Burmistrza Gminy B. i jest to – jej zdaniem – dalszy ciąg walki o pozbawienie jej stanowiska dyrektora szkoły, które to piastuję po prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w O. od dnia 1 grudnia 2014 r.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rada Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Rodziców Uczniów [...] w B. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. pani B. W. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że powyższa uchwała przekroczyła zakres swoich kompetencji, czym w istotny sposób naruszyła art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 223, art. 229 pkt 3 i art. 231 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Art. 229 k.p.a. wskazuje ogólną właściwość w zakresie rozpatrywania skarg przez organy administracji publicznej. Zgodnie z jego brzmieniem organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub właściwości kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jest rada gminy (art. 229 pkt 3). W artykule 229 wprowadzono jednak generalną klauzulę: jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skarg. Powyższe unormowanie formułuje generalną regułę ustalania właściwości organów na zasadzie pierwszeństwa przepisów szczególnych. Dopiero w sytuacji braku takich przepisów, właściwość organów rozpatruje się na podstawie unormowań art. 229 k.p.a. Przepisy ustawy o systemie oświaty wprowadzają dwutorowość nadzoru nad szkołami i placówkami, wyposażając w określone kompetencje zarówno organ prowadzący szkołę lub placówkę (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka województwa), jak również kuratora oświaty i dyrektora szkoły lub placówki działających jako podmioty sprawujące nadzór pedagogiczny. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty, w imieniu wojewody, sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami. Art. 35 ust. 4 ustawy normuje, że dyrektor szkoły lub placówki sprawuje nadzór pedagogiczny w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w tych szkołach i placówkach. Potwierdzeniem tych unormowań jest art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy. Art. 33 ust. 1 ustawy stwierdza, że nadzór pedagogiczny polega na: 1) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkól, placówek i nauczycieli; 2) analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W ust. 2 niniejszego artykułu określono, że w zakresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 i 2 nadzorowi podlega w szczególności: 1) zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; 2) realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; 3) przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; 4) przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; 5) (uchylony); 6) przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; 7) zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zakres nadzoru pedagogicznego został szczegółowo określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1234 ze zm.). W § 6 niniejszego rozporządzenia określono formy nadzoru pedagogicznego jako: ewaluację, kontrolę oraz wspomaganie. Opisane powyżej unormowania pozwalają na wyodrębnienie nadzoru pedagogicznego wewnątrzszkolnego sprawowanego przez dyrektora szkoły lub placówki oraz nadzoru pedagogicznego zewnętrznego wykonywanego przez kuratora oświaty. W art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty unormowano zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący. Zgodnie z brzmieniem niniejszego przepisu organ prowadzący szkolę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie dotyczącym spraw finansowych i administracyjnych, przy uwzględnieniu odrębnych przepisów. Nadzór organu prowadzącego obejmuje w szczególności: prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi lub pozyskanymi z innych źródeł oraz gospodarowanie mienieni, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Jednocześnie ust. 4 niniejszego artykułu umożliwia organowi prowadzącemu występowanie z wnioskiem do dyrektora szkoły lub placówki i organu sprawującego nadzór pedagogiczny w zakresie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Z kolei art. 34b stwierdza, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Niniejszy przepis stanowi gwarancję poszanowania względnej autonomii tych podmiotów. Przedstawiony powyżej stan prawny wprowadza klarowny podział kompetencji nadzorczych pomiędzy organem prowadzącym sprawującym nadzór finansowo – administracyjny a kuratorem oświaty i dyrektorem szkoły lub placówki, działającymi jako organy sprawujące nadzór pedagogiczny. Kompetencje organu prowadzącego w tym zakresie dotyczą co do zasady spraw finansowych i administracyjnych, natomiast kurator oświaty oraz dyrektor szkoły lub placówki dysponują kompetencjami nadzorczymi w zakresie spraw dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W sposób wyraźny rozdzielono więc zagadnienia organizacyjne (organ prowadzący) od zagadnień merytorycznych (kurator oświaty, dyrektor szkoły lub placówki). Podkreślono, że unormowania opisanego powyżej art. 34a ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowią wyraźną dyrektywę poszanowania zakresu właściwości organów nadzorczych. Rada Gminy jako organ administracji publicznej jest zobowiązana do przestrzegania swojej właściwości, do czego obliguje ją art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nieprzestrzeganie przez radę gminy niniejszej zasady w zakresie działalności uchwałodawczej jest działaniem sprzecznym z prawem. Wymieniony w uchwale Nr [...] Zespół Publicznych Placówek Oświatowych w B. jest niewątpliwie gminną jednostką organizacyjną, a sprawa w niej opisana dotyczy zagadnień oświatowych, które nie mieszczą się w zakresie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Nie przesądza to jednak o właściwości Rady Gminy w B. do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Zarzuty skargi wskazują, że mieszczą się one w zakresie zagadnień dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych określonych w art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym, zgodnie z określoną w art. 229 k.p.a. generalną zasadą prymatu przepisów szczególnych, oraz zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, z uwagi na fakt, że skargi dotyczą działalności dyrektora [...], organem właściwym dla ich rozpatrzenia jest kurator oświaty działający jako organ nadzoru pedagogicznego. Potrzeba poszanowania właściwości organów nadzoru znajduje również swoje uzasadnienie w kontekście kwalifikowanego środka nadzoru pedagogicznego w postaci decyzji administracyjnej określonego w art. 34 ustawy o systemie oświaty, w związku z wypływającą z unormowań 233 – 236 k.p.a. zasadą pierwszeństwa ogólnego postępowania administracyjnego nad postępowaniem skargowym. Powyższe stanowisko posiada swoje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że przepis art. 229 k.p.a. stanowiący wydania przez organ gminy kwestionowanej uchwały zawiera tylko pomocnicze określenie właściwości organów do rozpatrywania skarg. Pierwszeństwo w określeniu tej właściwości mają przepisy odrębne, a dopiero w ich braku mają zastosowanie przepisy art. 229 k.p.a. (II SA/Wr 1700/03). Z kolei w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. ten sam sąd stwierdzając nieważność uchwały rady gminy w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora szkoły orzekł, że w tym stanie rzeczy trafnie odwołuje się organ nadzoru do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (...) a które to przepisy są niewątpliwie przepisem szczególnym w rozumieniu tak cytowanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak i wymienionego wyżej art. 229 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że Sąd w pełni podzielił szczegółową i trafną argumentację organu nadzoru, który zasadnie przyjął, że skoro zagadnienia objęte skargą wniesioną na działalność dyrektora szkoły mieszczą się w obszarze nadzoru pedagogicznego, to [...] Kurator Oświaty był jedynym organem uprawnionym do rozpatrzenia owej skargi w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, w szczególności w zakresie oceny stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły jako całości i poszczególnych nauczycieli (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). [...] Oznacza to, że sprawy, których przedmiot mieści się w zakresie określonym nadzorem pedagogicznym, rozpatrywane winny być zgodnie z regulacją ustaloną w ustawie o systemie oświaty, jako przepisie szczególnym względem wyżej wymienionego art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a. (sygn. IV SA/Wr 743/12). Podkreślono również na istnienie pozostałych trybów, środków i procedur, w ramach których możliwa jest analiza działań dyrektora szkoły. W artykule 39 ustawy o systemie oświaty, a także w art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191), określono zadania i kompetencje dyrektora szkoły i placówki. Art. 6a ust. 6 – 10 Karty Nauczyciela normuje tryb oceny pracy dyrektora szkoły. Natomiast przepisy określone w art. 75 – 85 niniejszej ustawy formułują zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli, w ramach której w pierwszej instancji orzekają komisje dyscyplinarne przy wojewodach, a w drugiej instancji odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania. O potrzebie właściwego kwalifikowania zagadnień dotyczących tej materii, jak również poszanowania właściwych organów oraz istniejących procedur orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., rozpatrując skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie uchwały rozpatrującej skargę na dyrektora szkoły, orzekł, że jeżeli strona skarżąca uważała, że niektóre z elementów rozpatrywanych przez nią skarg mieszczą się w zakresie jej właściwości kontrolnych, to powinna była elementy te wyłączyć z treści skargi i po ustaleniu, że nie dają one podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego albo postępowania sądowego, rozpatrzyć je w trybie skargowym uregulowanym w k.p.a. Tymczasem, Rada Gminy rozpatrzyła skargi w pełnym zakresie, ingerując w sferę zastrzeżoną dla innego organu (II SA/Wr 2486/03). W świetle powyższego uznano, iż Rada Gminy w B. uznając się za organ właściwy do rozpatrzenia skargi, do której załatwienia nie miała kompetencji, w sposób istotny naruszyła także przepisy art. 223 § 1 i art. 231 k.p.a. Zgodnie z art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Z powyższego przepisu wynika obowiązek przestrzegania przez organ swojej właściwości z urzędu i rozpatrywania skarg tylko w zakresie posiadanych kompetencji. Stosownie do art. 231 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Rada Gminy w B. podejmując uchwałę Nr [...] i samodzielnie rozstrzygając kwestie nie leżące w jej gestii, nie wypełniła obowiązku wynikającego z powołanego przepisu, przez co w istotny sposób go naruszyła. Reasumując, Rada Gminy, jak każdy organ władzy publicznej, zobligowana jest do działania uchwałodawczego jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przekroczyła te uprawnienia, wkraczając w kompetencje kuratora oświaty. Takie działanie musiało zostać zakwalifikowane przez organ nadzoru jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały Nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, burmistrz Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 223 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy w B. nie posiadała kompetencji do rozpatrywania skarg na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora [...] w B., w sytuacji gdy z naruszonego przepisu wynika, że organy samorządu terytorialnego rozpatrują wnioski i załatwiają skargi w ramach swojej właściwości, co miały wpływ na wynik sprawy,

2. art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na uznaniu, że Rada Gminy nie jest organem właściwym do rozpoznania skargi na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora [...] w B., wobec czego winna była uznać się za niewłaściwą i przekazać skargę właściwemu organowi, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podano, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze błędnie uznał jako niewłaściwe, uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania skargowego przez Radę Gminy w [...], która w opinii organu nadzoru nie miała kompetencji do rozpoznania tego typu skarg. Stosownie do treści art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych, jeśli tylko pozostają w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Końcowe zdanie art. 63 Konstytucji RP, które stwierdza, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa, odnoszące się do szczegółowego sposobu realizacji tego prawa w ustawie, ma odzwierciedlenie właśnie w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1593/06, organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne wskażą inny organ. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt SA/Ol 860/09, do rozpoznania skargi na kierownika Miejskiego (Gminnego) Ośrodka Pomocy Społecznej (kierownika jednostki administracyjnej – przyp. skarżącego), zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. jest właściwa rada miejska (gminy) nie zaś wojewódzki sąd administracyjny, jeśli jej przedmiotem jest nienależyte wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej. Skarżący po części podziela stanowisko organu nadzoru odnośnie zarzutów rodziców uczniów [...] w B. dotyczących organizacji pracy szkoły skutkujących pozostawieniem uczniów bez należytej opieki oraz nieprzeprowadzenia próbnego egzaminu gimnazjalnego, jednak ich skarga w przeważającej części dotyczyła zachowania kierownika jednostki organizacyjnej jaką jest [...] w B. w stosunku do nauczyciela [...] w B., co zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. stanowiło materię podlegającą rozpoznaniu przez Radę Gminy w [...], bowiem dotyczyło zachowania zwierzchnika (dyrektora [...] w B.) w stosunku do podwładnego. Z uwagi na powyższe Rada Gminy w [...] powyższą skargę potraktowała w ujęciu całościowym i podjęła przedmiotową uchwałę. Rozstrzygniecie nadzorcze organu nadzoru jest zatem błędne, wnioski zaś nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 221 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Skargę taką składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, o czym stanowi art. 228 k.p.a., a według brzmienia art. 223 § 1 k.p.a., organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Natomiast jeśli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, to w myśl art. 231 k.p.a., obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Z kolei na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności, m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie, co opisano już wyżej w stanie faktycznym sprawy, Rada Gminy w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Rodziców Uczniów [...] w B. z dnia 12 grudnia 2014 r. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. pani B. W., a polegające na 1) zachowaniu B. W. w stosunku do Pani E. M. w dniu 3 grudnia 2014 r., które to zachowanie określone zostało w skardze jako niedopuszczalne oraz uwłaczające pełnionemu przez nią stanowisku; 2) wprowadzonych zmianach w organizacji pracy szkoły w tym zmianach w zakresie planu zajęć bez uprzedniego poinformowania o tym rodziców dzieci, czego konsekwencją było pozostawienie dzieci bez należytej opieki oraz brak możliwości zapewnienia im opieki przez rodziców i 3) nieprzeprowadzenie próbnego egzaminu gimnazjalnego, uznała powyższą skargę za zasadną.

Natomiast Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Przedmiotem zatem badania jest ustalenie, czy uchwała Rady Gminy w [...] przekroczyła – jak podał organ nadzorczy – zakres swoich kompetencji,

Analizując powyższa sprawę wskazać należy, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządach gminnych (tekst jedn. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (ust. 2 pkt 15). Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Z kolei nadzór pedagogiczny zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy polega na: 1) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; 2) analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, w zakresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 i 2 nadzorowi podlega w szczególności: 1) zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; 2) realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; 3) przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; 4) przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; 5) (uchylony); 6) przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; 7) zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Ponadto zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy, dyrektor szkoły lub placówki oraz inni nauczyciele zajmujący stanowiska kierownicze, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2, sprawują nadzór pedagogiczny w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w tych szkołach i placówkach, a w szkołach i placówkach prowadzących kształcenie zawodowe oraz u pracodawców, u których jest organizowana praktyczna nauka zawodu, także w stosunku do instruktorów praktycznej nauki zawodu i w myśl art. 39 ust. 1 ustawy tenże dyrektor kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2.

Natomiast z drugiej strony organ prowadzący szkołę, zgodnie z przepisem art. 34a ust. 1 ustawy, sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów i w myśl ust. 2 tegoż przepisu, w zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Z kolei według ust. 4, organ prowadzący szkołę lub placówkę, nieposiadający uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, może występować w sprawach dydaktyczno – wychowawczych i opiekuńczych z wnioskami do dyrektora szkoły lub placówki i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor lub organ, który otrzymał wniosek, jest obowiązany do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni. Podkreślić przy tym należy, że według art. 34b ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego – zdaniem Sądu – wniosku, że Wojewoda [...] słusznie wywiódł, iż ustawa o systemie oświaty wprowadziła wyraźny podział kompetencyjny w zakresie nadzoru pomiędzy organem prowadzącym (burmistrzem), a organem sprawującym nadzór pedagogiczny (kuratorem oświaty i dyrektorem szkoły lub placówki.

Mianowicie pierwszy z nich sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (organizacyjny), zaś kurator lub dyrektor sprawuje nadzór pedagogiczny przejawiający się ocenianiem stanu szkół, placówek i nauczycieli w zakresie działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół (merytoryczny). Tymczasem analiza skargi rodziców uczniów wyraźnie wskazuje, że jej przedmiotem nie są kwestie finansowe, bądź administracyjne, bowiem w tym zakresie pojęciowym nie mieści się ani organizacja pracy szkoły w tym zmiany w zakresie planu zajęć lub też nieprzeprowadzenie próbnego egzaminu gimnazjalnego. Są to zatem kwestie ewidentnie związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą szkoły. W tym miejscu zauważyć należy, że nawet sam skarżący w skardze do Sądu w zakresie pkt 2 i 3 skargi rodziców, podzielił to stanowisko. Ponadto nie można się zgodzić ze skarżącym wywodzącym w skardze do Sądu, że skoro skarga rodziców w przeważającej części dotyczyła zachowania dyrektora szkoły w stosunku do nauczyciela tej samej placówki oświatowej, to stanowi ona materię podlegającą rozpoznaniu przez Radę Gminy w [...]. Wszak, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu uchwały, zdarzenie to stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla realizowanego przez tę placówkę "procesu dydaktycznego" i samo przez się nie ma to nic wspólnego ze sprawami finansowymi, bądź administracyjnymi.

Tytułem uzupełnienia godzi się zauważyć, że gdyby nawet hipotetycznie mieściło się to w zakresie kompetencyjnym organu prowadzącego szkołę, to i tak należałoby stwierdzić jej nieważność, bowiem konstrukcja uchwały Rady Gminy w [...] uznająca skargę rodziców w całości za zasadną, nie rozdzieliła zawartych w niej zarzutów na poszczególne części. Reasumując, w ten sposób dopuściła się ona ingerencji w zakres zastrzeżony dla organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a w konsekwencji naruszyła cytowany już wyżej przepis art. 223 § 1 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 231 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.