III OSK 1141/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-09	
Data wpływu	2022-05-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 665/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 665/21 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 665/21, zobowiązał Koło Łowieckie [...] do rozpoznania wniosku M.K. z dnia 22 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1 i 2 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r. M.K. zwrócił się do Koła Łowieckiego [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p.), o udostępnienie:

1. protokołów wszystkich Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego [...] za okres od 1 stycznia 2017 do 30 czerwca 2021 r. wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami;

2. protokołów wszystkich posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego [...] za okres od 1 stycznia 2017 do 30 czerwca 2021 r.;

3. szczegółowego bilansu Koła Łowieckiego [...] (przychody i koszty) za następujące lata gospodarcze: 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021.

Następnie w dniu 23 sierpnia 2021 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że nie jest organem administracji publicznej, ani innym organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Nadto wskazano, że wnioskodawca jest członkiem zarządu Koła Łowieckiego [...] i jako członek zrzeszenia Polskiego Związku Łowieckiego, podlega Statutowi Polskiego Związku Łowieckiego, który to Statut reguluje tryb udostępniania informacji członkom zrzeszenia. W związku z tym, żądanie wnioskodawcy, pełniącego funkcję łowczego w Kole, jest całkowicie bezcelowe. Bezspornym jest bowiem, że jako członek zarządu Koła, miał faktyczny dostęp do żądanych we wniosku dokumentów. Posiedzenia walnego zgromadzenia Koła, jak też posiedzenia zarządu, w których wnioskodawca regularnie brał udział, były udostępniane wszystkim uczestnikom każdorazowo po zakończeniu obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), uznał skargę za częściowo zasadną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie przedmiotem sporu było zarówno to, czy Koło Łowieckie można w ogóle zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jak i to, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1683), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 tej ustawy koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Z kolei kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

Utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, nie każda informacja będąca w dyspozycji Koła Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez to Koło w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię, a contrario, uznać należy za dane niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji uznał, że protokoły Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego oraz podjęte na nich uchwały, a także protokoły z posiedzeń Zarządu tego Koła stanowią informację publiczną, o ile zawierają w swej treści informacje dotyczące realizacji przez to Koło zadań publicznych. Zatem rzeczą Koła Łowieckiego jest ocena, które protokoły i uchwały zawierają informację publiczną i w zależności od poczynionych ustaleń udostępni je w trybie dostępu do informacji publicznej, ewentualnie poinformuje wnioskodawcę, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Natomiast w odniesieniu do żądania udostępnienia szczegółowych bilansów Koła Łowieckiego za wskazane lata gospodarcze, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2029/17, stwierdził, iż analiza ustawy - Prawo łowieckie prowadzi do wniosku, że w kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego określonej w art. 35 tej ustawy dane dotyczące funduszy PZŁ nie podlegają udostępnieniu z wyjątkiem dotacji z funduszy publicznych przeznaczonych na realizację określonych zadań publicznych. W świetle obowiązujących przepisów ustawy - Prawo Łowieckie nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że majątek Polskiego Związku Łowieckiego stanowi mienie publiczne. Stąd też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie stanowią informacji publicznej żądane przez skarżącego szczegółowe bilanse zawierające informacje o majątku i finansach Koła Łowieckiego, gdyż bezpośrednio nie odnoszą się do wykonywania przez to Koło zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, Koło Łowieckie nie było zobowiązane do udostępniania tych informacji w trybie u.d.i.p.

Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał, że z faktu, że skarżący jako członek Koła Łowieckiego ma możliwość uzyskania dostępu do żądanych we wniosku protokołów oraz uchwał w trybie określonym w Statucie PZŁ nie można wywodzić, że do załatwienia jego wniosku w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2763/14: z przepisów art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać, czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Czynić to mogą tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego. Z faktu zatem, że skarżący może domagać się udostępnienia informacji żądanych w punktach 1 i 2 wniosku w oparciu o przepisy Statutu PZŁ, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Statut PZŁ jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej.

W sprawie zatem podmiot zobowiązany, w ustawowym 14-dniowym terminie nie zajął żadnego stanowiska odnośnie do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania zawartego w punktach 1 i 2 wniosku. WSA w Warszawie uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie bezczynność organu polegała na jego błędnym przekonaniu, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., a ponadto, że żądane informacje w całości nie podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na inny tryb dostępu przewidziany w Statucie PZŁ. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p.

W dniu 30 marca 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Koło Łowieckie [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo Łowieckie polegające na błędnym uznaniu Koła za podmiot, którego działalność podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie bezczynności, co skutkowało bezpodstawnym uwzględnieniem skargi skarżącego na bezczynność Koła w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji zobowiązaniem Koła do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt. 1 i 2 wniosku;

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ustawy Prawo Łowieckie poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Koło obowiązane jest do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym;

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ustawy Prawo Łowieckie poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wnioskowane przez skarżącego dokumenty w zakresie pkt 1 i 2 wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu tego przepisu u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, że Koło Łowieckie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Po drugie, że dane w postaci protokołów wszystkich Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego za okres od 1 stycznia 2017 do 30 czerwca 2021 r. wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami oraz protokołów wszystkich posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2021 r. – stanowią informację publiczną.

Zarzuty te nie są zasadne.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie bezspornym jest, że koła łowieckie są w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej jako "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", w związku z realizowaniem zadań administracji państwowej związanych z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13; postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OZ 490/14; postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OZ 835/15). W postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13, NSA podniósł, że "zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dn. 6.11.20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego - § 31 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. (...) Koło łowieckie jest też podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła - dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe". Uznać zatem należy, że ze względu na charakter zadań związanych z szeroko pojętą gospodarką łowiecką i ochroną przyrody powierzonych PZŁ oraz jego podstawowym jednostkom organizacyjnym, tj. kołom łowieckim - są one podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji trafnie także przyjął, że żądnie zwarte w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 22 lipca 2021 r. dotyczą dokumentów, które mogą zawierać informację publiczną, ponieważ żądanie wniosku mieści się w pojęciu informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji, przedmiocie działalności (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym stanowieniu aktów publicznoprawnych, załatwianiu spraw, prowadzonych rejestrach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c-e u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, a w tym dokumentacji efektów i przebiegu kontroli oraz wystąpień, wniosków pokontrolnych. Wnioskodawca domagał się bowiem protokołów dotyczących działalności organów Koła, którymi zgodnie z § 51 Statutu PZŁ są m.in. walne zgromadzenie i zarząd koła. Tak więc żądane dokumenty dotyczyły organizacji i zasad funkcjonowania podmiotu, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r, sygn. akt I OSK 3277/15).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.