II OSK 1490/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-16	
Data wpływu	2014-05-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska  - Rzepecka
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2839/13	
Skarżony organ	Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Tezy
Nie można wykluczyć, iż w określonych sytuacjach konieczność powtórzenia przez organ właściwy do wydania decyzji czynności koniecznych dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego oraz zaachowania zasad i reguł postępowania administracyjnego może uzasaniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)

Konieczność ustalania aktualnych adresów stron postępowania, konieczność wielokrotnego wysyłania pism stronom i rozszerzania postępowania dowodowego, powtarzające się nieprawidłowości w doręczaniu pism przez operatora pocztowego, można w pewnych sytuacjach uznać za okoliczności powodujące w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek tych zdarzeń organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.	
Sentencja
Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2839/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2839/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Otyń na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Lubuski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nałożył na Wójta Gminy Otyń karę w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w postępowaniu znak: [...], w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej wraz z niezbędnym uzbrojeniem, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Wójt Gminy Otyń w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 51 ust 2 w zw. z art. 51 ust. 2c powołanej wyżej ustawy i wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, iż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, a przekroczenie terminu na wydanie decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego sprawę - wskutek dwukrotnego zawiadomienia I. i P. W. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także oczekiwania na wniesienie przez strony ewentualnych uwag i wniosków. Jednocześnie w zażaleniu zarzucono Wojewodzie Lubuskiemu niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 tej ustawy nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Minister wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 73 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku do Urzędu Gminy Otyń, tj. 12 grudnia 2012r., a zakończyło się 22 lutego 2013 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji, minął 14 lutego 2013 r. W związku z tym Wojewoda Lubuski prawidłowo orzekł, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lutego 2013 r. wydana została 8 dni po terminie ustawowym. Organ naczelny zaznaczył, że w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego czynności Wójta Gminy Otyń, polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu stron o możliwości zgłaszania uwag, jak również zawiadomienie stron w trybie art. 10 ust. 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim, stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mają charakteru nadzwyczajnego, nie podlegają więc wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Zatem wskazane przez skarżącego okoliczności, w tym oczekiwanie na uznanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania za dokonane, nie może stanowić usprawiedliwienia niewydania decyzji w terminie 65 dni.

Wójt Gminy Otyń w skardze na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013r. i umorzenie postępowania administracyjnego bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez mylną interpretację ust. 2 i niezastosowanie ust. 2c ww. artykułu.

W ocenie skarżącego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 11 grudnia 2012 r. wpłynął do organu wniosek od inwestora. Niezwłocznie po sprawdzeniu wniosku pod względem formalnym - w tym samym tygodniu – skarżący przekazał urbaniście wniosek celem sporządzenia projektu decyzji. W dniu 19 grudnia 2012 r. skarżący otrzymał projekt decyzji, z tym, że projekt trafił do pracownika merytorycznego tuż przed Świętami Bożego Narodzenia tj. 21 grudnia 2012 r. - piątek (w następnym tygodniu przypadały Święta Bożego Narodzenia oraz Nowy Rok). W dniu 3 stycznia 2013 r. skarżący po ustaleniu stron postępowania oraz ich adresów przesłał stronom zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i w tym samym piśmie przesłał informację, zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, możliwości zgłaszania uwag, wniosków i zastrzeżeń. W związku z tym, że ustalony przez skarżącego adres strony zawarty w rejestrze gruntów okazał się niewłaściwy, skarżący po otrzymaniu 22 stycznia 2013 r. zwrotu przez Pocztę Polską ww. listu - pisma, wysłał w dniu 29 stycznia 2013 r. powyższe zawiadomienie na właściwy adres strony – I. i P. W. Strona odebrała list 14 lutego 2013 r. - zatem 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag, wniosków i zastrzeżeń upłynął 21 lutego 2013r. Skarżący w pierwszym możliwym dniu tj. 22 lutego 2013 r. wydał decyzję. W ocenie skarżącego nie można mu zarzucić bezczynności przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu tj. dwukrotnego awizowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ponownego wysłania tego zawiadomienia na właściwy adres i oczekiwania na wniesienie przez stronę ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącego, norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ decydujący o zastosowaniu kary konieczność analizowania przyczyn wystąpienia opóźnienia oraz rozpatrzenia tej kwestii w sposób obiektywny i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie mógł w ustawowo, sztywno określonym terminie dokonać wszelkich czynności procesowych i wydać merytoryczną decyzję.

Skarżący zaznaczył, że stosowanie przez organ wydający zaskarżone postanowienie ww. przepisów w ten sposób, że organ nie rozstrzyga o przyczynach wystąpienia opóźnienia i niejako automatycznie nakłada karę pieniężną, będzie powodowało złą praktykę organów prowadzących postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która będzie sprowadzała się do jednego celu, wydania jakiejkolwiek decyzji - nawet z pominięciem przepisów proceduralnych - byleby decyzja została wydana w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Marskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p.- i podniósł, że w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przyjmuje się, że do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu czynności Wójta Gminy Otyń, polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu stron o możliwości zgłaszania uwag, jak również zawiadomienie stron w trybie art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez ogłoszenie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim, stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czynności te nie mają charakteru nadzwyczajnego, nie podlegają więc wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Wskazane przez skarżącego okoliczności, w tym oczekiwanie na uznanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania za dokonane, nie może stanowić usprawiedliwienia niewydania decyzji w terminie 65 dni. Również okoliczność, że sprawa załatwiana była przez organ w okresie przedświątecznym nie może stanowić podstawy do przedłużenia określonego w ustawie 65 dniowego terminu.

Postępowanie w sprawie trwało 73 dni. Wniosek o wydanie decyzji wpłynął do Urzędu Gminy Otyń w dniu 11 grudnia 2012 r., postępowanie zakończyło się w dniu 22 lutego 2013 r., tj. w dniu, w którym została wydana decyzja lokalizacyjna. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji, minął w dniu 14 lutego 2013 r. W związku z tym decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lutego 2013 r. wydana została 8 dni po terminie ustawowym. Sąd podkreślił, że w sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy Otyń, reprezentowany przez r.pr. P. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko opóźnienie, które powstało przy wykonywaniu przez organ czynności procesowych o charakterze nadzwyczajnym może podlegać odliczeniu od określonego w ust. 2 terminu. Tym samym uznając, iż jeśliby opóźnienie nastąpiło z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, jednakże dotyczyłoby czynności procesowych "standardowych", to takie opóźnienie nie może podlegać odliczeniu od wskazanego wyżej terminu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości poprzedzających wyrok postanowień, to jest postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r., znak [...] oraz postanowienia Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013r., znak [...] i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest konieczności dwukrotnego awizowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ponownego wysłania tego zawiadomienia na właściwy adres, odebrania przez stronę przesyłki po 16 dniach od jego nadania - prawdopodobnie strona oczekiwała do ostatniego dnia, w którym mogła odebrać list w Placówce Pocztowej - i dalszego oczekiwania organu na wniesienie przez stronę ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń. W ocenie strony skarżącej Sąd nie przeanalizował w sposób właściwy powstałego opóźnienia pod kątem przyczyn jego powstania. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że czynności dokonane przez Wójta Gminy Otyń, polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w tym postępowaniu. Zatem czynności te, zdaniem Sądu, nie mają charakteru nadzwyczajnego i nie podlegają wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Tymczasem strona skarżąca wskazywała, że wynikłe opóźnienie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu wydającego przedmiotową decyzję, to jest konieczności dwukrotnego awizowania zawiadomienia.

Zdaniem strony skarżącej wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. dokonana przez Sąd jest błędna, gdyż z przepisu tego wynika, że ustawodawca ograniczył zakres zastosowania tej normy prawnej do czynności nadzwyczajnych. Ustawodawca wskazał jedynie, iż do określonego terminu nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nakłada na organ decydujący o zastosowaniu kary konieczność analizowania przyczyn wystąpienia opóźnienia oraz rozpatrzenia tej kwestii w sposób obiektywny i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie mógł w ustawowo, sztywno określonym terminie dokonać wszelkich czynności procesowych i wydać merytoryczną decyzję.

Skarżący podkreślił, że ograniczanie zakresu stosowania art. 51 ust. 2c do "czynności nadzwyczajnych" oraz stosowanie tego przepisu w ten sposób, że organ nie rozstrzyga o przyczynach wystąpienia opóźnienia i niejako automatycznie nakłada karę pieniężną, będzie powodowało złą praktykę organów prowadzących postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która będzie sprowadzała się do jednego celu, wydania jakiejkolwiek decyzji - nawet z pominięciem przepisów proceduralnych - byleby decyzja została wydana w ustawowo określonym terminie. Takie działanie nie tylko zniweczy cel wprowadzonych przepisów - szybkość postępowania - ale przyczyni się paradoksalnie do wydłużenia postępowania, albowiem decyzje wadliwe będą uchylane przez organ II instancji, a sprawa będzie ponownie rozstrzygana przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Jak stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowane koniecznością dwukrotnego awizowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ponownego wysłania tego zawiadomienia na właściwy adres, odebrania przez stronę przesyłki po 16 dniach od jego nadania i dalszego oczekiwania organu na wniesienie przez stronę ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń, można zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu.

Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jak organy obu instancji, że powyższe okoliczności nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie natomiast Wójta Gminy Otyń wskazane wyżej okoliczności powinny uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przewidział 65 – dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie.

Skoro do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, to uznać należy, iż do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Do okresu wyznaczonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.

Zdaniem strony skarżącej, przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest na skutek konieczności dwukrotnego awizowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ponownego wysłania tego zawiadomienia na właściwy adres, odebrania przez stronę przesyłki po 16 dniach od jego nadania i dalszego oczekiwania organu na wniesienie przez stronę ewentualnych uwag, wniosków i zastrzeżeń.

Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślić należy, iż nie można wykluczyć, iż w określonych sytuacjach konieczność powtórzenia przez organ właściwy do wydania decyzji czynności koniecznych dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego oraz zachowania zasad i reguł postępowania administracyjnego może uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.).

I tak, np. konieczność ustalania aktualnych adresów stron postępowania, konieczność wielokrotnego wysyłania pism stronom i rozszerzania postępowania dowodowego, powtarzające się nieprawidłowości w doręczaniu pism przez operatora pocztowego, można w pewnych sytuacjach uznać za okoliczności powodujące w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek tych zdarzeń organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Otyń nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu 11 grudnia 2012r., a dopiero w dniu 3 stycznia 2013r. - tj. po 23 dniach - Wójt Gminy Otyń wysłał stronom zawiadomienie o toczącym się postępowaniu – jednocześnie tym samym pismem organ poinformował strony o uprawnieniach przysługujących z mocy art. 10 k.p.a.

Tymczasem – jak stanowi art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Przypomnieć należy, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 k.p.a. Określenie daty wszczęcia postępowania jest doniosłe nie tylko ze względu na to, że od dnia wszczęcia postępowania rozpoczynają biec terminy załatwiania spraw, lecz przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu już od dnia jego wszczęcia. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się do co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zaznaczyć przy tym należy, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jest czynnością podejmowaną przez organ właściwy do wydania decyzji na pierwszym etapie postępowania administracyjnego, natomiast zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań następuje przed wydaniem decyzji, a więc w fazie końcowej postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie.

W niniejszej sprawie połączenie czynności właściwej dla początkowej fazy postępowania z czynnością właściwą dla końcowej fazy postępowania administracyjnego wpłynęło na tok postępowania. Gdyby bowiem Wójt Gminy Otyń zawiadomił strony – których ustawa nakazuje zawiadomić na piśmie - o wszczęciu postępowania po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to uzyskałby wcześniej informację o niewłaściwym adresie strony.

Nadto nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez Wójta Gminy Otyń na otrzymanie projektu decyzji w dniu [...] grudnia 2012r. ( środa) i przekazanie jej do pracownika merytorycznego w dniu [...] grudnia 2012r.( piątek) - tuż przed Świętami Bożego Narodzenia. Z powyższego wynika, że projekt decyzji nie był przekazany niezwłocznie, a takie niezwłoczne działanie winien wymuszać nie tylko termin ustawowy wyznaczony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., ale i dodatkowo w tej sprawie zbliżające się Święta Bożego Narodzenia ( 25-26 grudnia ). Nadto kolejne czynności organ podjął dopiero w dniu 3 stycznia 2013r.

Zaznaczyć należy, iż 65 – dniowy termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie upływał w dniu 14 lutego 2013 r. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że Wójt Gminy Otyń wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie wykazał, że zaistniał w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie okres opóźnień niezależnych od organu, który podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.