Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2024 r. nr 17/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie muru oporowego oddala skargę w całości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji), w związku z informacją otrzymaną od Wójta Gminy K., przeprowadził w dniu 25.09.2023 r. kontrolę na działce nr [...] w S., gmina K. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajduje się przyczepa holenderska ustawiona na kołach i bloczkach betonowych. Obok dobudowany został taras drewniany, zadaszony. Działka została zakupiona przez aktualnych właścicieli – M. K. i D. K. (dalej: inwestorzy lub skarżący) w roku 2016 jako niezabudowana. Na działce wzdłuż zbiornika wodnego wybudowano również konstrukcję oporową - mur o długości ok. 15m i wysokości ok. 0,8m. Mur wybudowany został z kamieni, płyt OSB i zaprawy do piaskowca. W protokole kontroli odnotowano, że według oświadczenia obecnego D. K., mur pełni rolę przeciwpowodziową. Na jego budowę nie uzyskano pozwolenia na budowę ani też nie dokonano zgłoszenia.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z 14.11.2023 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy muru oporowego, a następnie podjętym w tym samym dniu postanowieniem nr 170/2023, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682) - dalej: u.p.b. wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego pozwolenia. Jak wskazał PINB w uzasadnieniu, mur oporowy, zapewniający wsparcie dla mas ziemnych znajdujących się na działce, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Taki mur oporowy nie został zwolniony na podstawie art. 29 u.p.b. spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczonej w takim przypadku na podstawie art. 59f u.p.b., wynosi: 125.000 zł.

Zażalenie na to postanowienie złożyli M. K. i D. K. Zarzucili w nim organowi I instancji naruszenie:

1). art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom inwestorów co do przeznaczenia umocnień liniowych na działce nr [...] i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy,

2). art 48 i art. 48a u.p.b., przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w trybie wskazanych przepisów, pomimo iż inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na umocnienia liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora, a konstrukcja wykonana z drewnianych palet i płyty mdf nie stanowi muru oporowego, czy konstrukcji oporowej.

W wyniku rozpoznania tego zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 08.01.2024 r. (nr 17/2024), DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przychylił się do oceny organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku sporny obiekt jest obiektem budowlanym – budowlą – w rozumieniu u.p.b. W myśl przepisów art. 3 pkt 3 u.p.b., konstrukcje oporowe zalicza się do budowli. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.b. budowle mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Powołując się na dokumentację zdjęciową sporządzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 25.09.2023 r. DWINB stwierdził, że w sposób jednoznaczny obrazuje ona funkcję jaką pełni taka budowla, tj. funkcję wsparcia dla mas ziemnych znajdujących się na działce.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, zdaniem organu II instancji, przedstawionej oceny i kwalifikacji, nie podważyli skarżący. Ponadto organ uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ I instancji czytelnie wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. DWINB nie dopatrzył się również uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia z innych przyczyn. Dlatego skoro mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 u.p.b. kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagałyby zgłoszenia w trybie art. 30 u.p.b., oznacza to, że wykonanie muru oporowego objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w innym wypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. K. i D. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze powtórzono za zażaleniem zarzuty polegające na naruszeniu:

1). art. 6, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa, zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom inwestorów co do przeznaczenia umocnień liniowych na działce nr [...] i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu art. 8 k.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy;

2). art 48 i art. 48a u.p.b. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w trybie wskazanych przepisów, pomimo iż inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na umocnienia liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora, a konstrukcja wykonana z drewnianych palet i płyty OSB nie stanowi muru oporowego, czy konstrukcji oporowej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zostały sformułowane wnioski o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oraz o udzielnie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci budowy "muru oporowego". Oceniając charakter spornej konstrukcji zwrócił uwagę na brak w prawie budowlanym definicji legalnej muru oporowego, czy konstrukcji oporowej. Wobec tego podkreślił, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczaniem przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem skarżących, pozostaje bezspornym, że konstrukcja nie została wykonana z materiałów zapewniających jej stabilność. Elementy wykonane z płyt OSB nie zabezpieczają ternu przed osuwaniem się mas ziemi. W ocenie skarżących, organ bez podstawy prawnej i faktycznej stwierdził samowolę budowlaną, podczas gdy sporny obiekty stanowi umocnienie liniowe wzdłuż linii brzegowej jeziora. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie i na zasadzie dowolności przyjął, że obiekt jest murem oporowym. W ocenie skarżących brak było podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...], gdyż nie miała miejsca samowola budowlana. Zasadnym pozostaje przy tym zawieszenie postępowania do czasu opracowania przez Gminę K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S. W ocenie pełnomocnika, modyfikacja MPZP może mieć bezpośredni wpływ na niniejsze postępowanie. Na obecnym etapie nie sposób przewidzieć jakie będą postanowienia MPZP odnośnie terenów położonych przy zbiorniku wodnym w S.

Ponadto skarżący wskazali, że organ wydając postanowienie z 08.01.2024 r. naruszył fundamentalne zasady k.p.a. Zaskarżone postanowienie, w tym jego uzasadnienie, nie zawiera przekonywujących dowodów na okoliczność samowoli budowlanej. Doszło zatem do przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów, co przerodziło się w dowolność. Organy obu instancji w sposób dowolny i niezgodny z rzeczywistością stwierdził samowolę budowlaną polegającą na budowie muru oporowego, podczas gdy obiekty nie jest murem oporowym, lecz stanowi umocnienie liniowe wzdłuż linii jeziora. Organy całkowicie pominęły fakt, że użyty do budowy materiał nie nadaje się do budowy murów i konstrukcji oporowych. Pomimo tego organy bezpodstawnie uznały, że obiekt pozostaje murem oporowym, co pozostaje w sprzeczności z intencją i wolą inwestorów. Powołując się na wybrane zasady k.p.a., zdaniem skarżących, organy orzekające w niniejszej sprawie, nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego jej wyjaśnienia, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 12.06.2024 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem Sąd odmówił również wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 i art. 48a ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682) dalej: u.p.b. Jak stanowi art. 48 ust. 1 u.p.b. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.

Powołane normy prawne są stosowane wyłącznie w przypadku samowolnej budowy (a także rozbudowy, nadbudowy oraz odbudowy) obiektu budowlanego.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jako budowy budowli w postaci konstrukcji oporowej – muru oporowego. Skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz w wywiedzionej do Sądu skardze podnoszą, że charakter materiałów użytych do wzniesienia spornej konstrukcji nie zapewnia jej stabilność, która wymagana jest w przypadku budowy mur oporowy. Tym samym, skoro taka konstrukcja nie zabezpiecza przed osuwaniem mas ziemnych, nie może ona zostać uznana za konstrukcję oporową w rozumieniu prawa budowlanego.

W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane dotyczące muru oporowego na działce nr [...] nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru ich wykonania. W tym miejscu przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 u.p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Słusznie wskazuje autor skargi, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji muru porowego (konstrukcji oporowej). W orzecznictwie przyjmuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 02.04.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok WSA w Łodzi z 06.12.2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok WSA w Krakowie z 07.02.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, jako budowla wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10). Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że strona może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcję niż ta rzeczywiście pełniona.

W ocenie Sądu, analiza szkicu oraz zdjęć wykonanych w trakcie kontroli, wskazująca na znaczną różnicę terenów (0,8 m), pozwala na uznanie, że dominującą funkcją spornej konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi. Cel i sens wybudowanego obiektu nie ulega wątpliwości. Nie jest wobec tego przekonująca argumentacja skargi wskazująca na rodzaj materiałów użytych do realizacji obiektu, który w ocenie skarżących przesądza o tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z murem oporowym lecz jednie z umocnieniem liniowym wzdłuż linii jeziora. Co istotne dla sprawy, rodzaj użytych materiałów, tj. płyt OSB ale także - o czym nie można zapominać – kamieni, nie stał na przeszkodzie aby w trakcie kontroli oświadczyć, że funkcją muru jest zabezpieczenie przeciwpowodziowe. Raz jeszcze należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia (względnie muru oporowego), nie ma znaczenia ani rodzaj użytych materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia ani jego wygląd, bardziej lub mniej masywny (por. np. wyrok NSA z 17.04.2024 r., sygn. akt II OSK 1861/21). Możliwość wykonania konstrukcji oporowej przy użyciu klasycznych materiałów budowlanych, takich jak beton, cegły, czy też bloczki betonowe nie wyklucza użycia innych materiałów. Podkreślić zatem należy, że rodzaj użytego materiału nie ma przesądzającego znaczenia przy kwalifikacji danej konstrukcji za mur oporowy. Tym samym nie sposób uznać, że dominującą funkcją zamierzenia inwestycyjnego w kształcie wskazywanym przez skarżących nie będzie powstrzymywanie przesuwania się mas ziemnych.

Uznanie spornego obiektu za mur oporowy obligowało organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., albowiem budowla powstała bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ustawa przewidywała obowiązek jego uzyskania.

Wbrew zarzutom skargi nie naruszono również art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno DWINB, jak i PINB podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując analizy dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji, trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. u.p.b. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skargi również w tym zakresie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie Sąd nie jest związany zawartym w skardze wnioskiem strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy.