Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/16 odrzucające skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu jednostki budżetowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

W dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miejska w Sosnowcu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej pod nazwą Miejski Zakład Usług Komunalnych w S., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy S.: Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych w S. i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w S. oraz w sprawie zmian w Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono adresatowi w dniu 31 grudnia 2015 r. wraz z pouczeniem, że przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożona za pośrednictwem organu nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

W dniu 2 lutego 2016 r. Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Gliwicach skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 98 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd podkreślił, że jak wynika urzędowego poświadczenia przedłożenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, zaskarżona rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 31 grudnia 2015 r. Tym samym termin do wniesienia skargi upływał w dniu 1 lutego 2016 r. Tymczasem skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 2 lutego 2016 r. Uznać zatem należało, że skarga wniesiona została z uchybieniem terminu do jej złożenia.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Gmina S. wniosła zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 19 maja 2016 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. w sytuacji gdy w ocenie skarżącego wniósł on skargę w terminie.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że samo przesłanie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie dokumentu elektronicznego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej i potwierdzenie tego faktu poświadczeniem przedłożenia z dniem 31 grudnia 2015 r. nie rozpoczęło biegu terminu do wniesienia skargi. Bieg tego terminu rozpoczął się datą potwierdzenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. z dnia 26 czerwca 2014 r., Dz. U. z 2014 r. poz. 1114). W przedmiotowej sprawie nastąpiło to w dniu 4 stycznia 2016 r. na dowód czego skarżąca przedkłada wydruk ze skrzynki ePUAP, który potwierdza chronologię czynności dokonywanych przez system teleinformatyczny adresata - skarżącej gminy w związku z przesłaniem na elektroniczną skrzynkę podawczą rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym potwierdza jego odbiór przez adresata w dniu 4 stycznia 2016 r. W tym okolicznościach zarzut przekroczenia terminu do wniesienia skargi przez gminę nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skargę nadaną w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2016 r. należy uznać za wniesioną w terminie.

Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a rozstrzygnięcia nadzorcze nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Dlatego też stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego ma charakter pomocniczy, przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1237/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dotyczącej doręczeń rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować przepisy k.p.a. pomocniczo.

Zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W § 3 art. 46 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. § 5 tego artykułu stanowi, że w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. Natomiast § 6 art. 46 k.p.a. stanowi, że w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 7 stanowi, że zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się. Zgodnie z § 8 tego artykułu w przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone na podstawie § 6 organ administracji publicznej umożliwia adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień, o których mowa w § 4 i 5, w swoim systemie teleinformatycznym.

Art. 46 § 9 k.p.a. stanowi, że warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.

Należy podkreślić, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. z dnia 26 czerwca 2014 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (tj. z dnia 17 czerwca 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 971) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem ePUAP.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - automatycznie przez system, bez udziału człowieka - natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Ten drugi proces przebiega inaczej, gdyż doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero zaś po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Mając powyższe przepisy na uwadze należy wskazać, że urzędowe poświadczenie przedłożenia należy uznać, zgodnie z art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. za zawiadomienie przesłane na adres elektroniczny adresata oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata. Jak wskazano wyżej, dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego poprzez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia 31 grudnia 2015 r., natomiast potwierdzenie doręczenia opatrzone podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 4 stycznia 2016 r. Dlatego też skarga nadana w urzędzie pocztowym w dniu 2 lutego 2016 r. została wniesiona w terminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).